一、引言 伴随着工业化、城镇化、现代化进程的加快，中国国民经济结构已经发生了重大变化，产业结构在升级，就业结构也在持续变化，城镇化率已经从1978年的17.9％提高到2007年的44.9％。快速的城镇化导致了大规模的失地农民群体现象。 2008年金融海啸发生以后，国家提出投资4万亿来拉动内需改善经济，同时，中国从出口驱动型向内需驱动型经济增长模式的转变也会带来持续的投资拉动，各种力量结合在一起，必将带来新一轮的大规模征地。 失去土地，农民就失去了生存的基点，被征地农民逐渐成为我国城市化进城中出现的一个特殊的、具有历史阶段特性的社会阶层。随着被征地农民数量的逐年增多，其养老保障问题日益突显，能否合理解决被征地农民群体的养老问题，直接影响到我国新时期的经济发展和社会和谐。 现行被征地农民征地补偿给付水平偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失，[1]且补偿方式单一，以货币安置为主，因大多数农民在现金消费上存在短期行为，货币补偿对被征地农民起不到养老保障的作用，[2]由于被征地农民综合素质不高，就业观念普遍落后，导致大量被征地农民转化为城市贫民。[3]因此，被征地农民面临着收入下降、就业困难和长远生计缺乏保障的重重风险，[4]其结果必然会影响到社会的安定。 近年来，一些地区对被征地农民的养老保障进行了探索。在国务院有关文件提出要求和指导精神后，各地政府为被征地农民建立养老保障的步伐加快，各地相继出台了一些实施办法，有的已比较成熟。[5]被征地农民是城镇化过程中因征地而产生的一个特殊群体，是处于城乡之间的边缘群体，将这一群体直接纳入城市或农村现有社会保障体系，都会出现某些不相适应的问题。因此，有些地方针对被征地农民的特殊情况，专门建立被征地农民社会保险制度。[6]但在被征地农民养老保险实践中，各地基本上将每月保险金给付固定，让参保农民承担了养老金的实际购买力逐年下降的风险。政府虽宣称按照物价和通胀指数对保险金的给付额进行调整，但出台的政策中缺少明确的承诺和实施计划，会让老百姓产生政府只是口头敷衍的疑虑。[7] 因此，当前完善和推广被征地农民的养老保障制度，对保护农民利益意义重大，且已刻不容缓[1]，它不仅是解决被征地农民的老年生活、维护被征地农民的合法权益等问题的有效举措之一，也是缩小城乡差距，促进公共服务均等化的重要一步。 二、现有被征地农民养老保障制度安排 目前，各地被征地农民社会保障制度主要有两种做法，一是区分城市规划区内外，分别加入城保或农保制度，二是单独建立被征地农民养老保障制度。[8] 单独建立被征地农民养老保险制度的地区，制度基金来源由政府、村社集体组织和个人三方共同承担，政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费收入和村集体积累基金中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵交。 不同于城镇职工基本养老保险，被征地农民养老保险的基金建立上有两个特点，一是征地对象年龄跨度大，职业多样化，二是基于征地过程是一次性的，补偿也一次性完成，因此参保缴费也多为一次缴纳。 不同地区的被征地养老保障制度差异很大，没有统一的模式。其运转方式可以归结为以下几种： 1.基数定档法。按照不同档次的享受标准确定不同的缴费基数，由被征地农民个人选择缴费的基数，并将所缴费用进入个人账户，根据选择的缴费基数确定不同的养老金享受标准，并规定享受标准根据社会经济发展情况逐步调整。 2.“双低保障”法。即实行“低标准缴费，低标准享受”的养老保险办法，到法定退休时间，可按照低标准享受的规定享受养老费，一般由基础养老金(社会平均工资的20％×缴费系数)和个人账户养老金组成，并规定最低享受标准，同时在城镇职工退休费调整时，其享受标准可按缴费系数相应调整。 3.“小城镇社会保险”法。该种方式是将被征地农民作为特殊群体纳入不同于城镇职工基本养老保险的小城镇社会保险体系，一次性按照社会平均工资的60％标准的17％比例缴清至少15年保险费用，并享受20％社会平均工资的养老待遇。 4.“统账结合法”。养老基金筹集上，个人，村集体经济组织，政府三者共同负担，个人和村集体进入个人账户，政府补贴进入统筹账户。在待遇享受上，养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金根据社会经济发展情况逐步提高，个人账户养老金为个人账户累计储存额除以月除数，从个人账户中支取，个人账户存储额支付完以后，由社会统筹账户中支取。 现行被征地农民养老保险体制设计具有以下几方面的特点：充分考虑被征地农民缴费能力较低的实际情况，缴费标准普遍较低。考虑到被征地农民收入的不稳定性，一般采取一次性缴清应缴养老费用的办法，社保部门会为其建立一个个人账户，由村集体和个人一次性缴费组成，一般会实账运行。养老金支付标准各地不一样，但享受标准普遍较低，且与个人账户基金积累关系密切，体现了效率公平原则。随着社会发展水平的提高而逐步提高养老金待遇。在制度设计时，也考虑到了被征地农民与城镇职工养老保险体制的衔接问题。
