养老保险是社会保障体系中最重要的制度安排。它涉及面广，与全体国民的利益密切相关；它涉及的时间长，具有延期支付的特征，制度设计和改革时不能不“瞻前顾后”，既要考虑现实需要，也要考虑历史责任和未来发展；它改革最早，我国迄今已进行了22年的改革和完善。2005年底，世界银行对一段时间以来世界范围内的养老保险制度改革做了基本评价，认为此前10年间，大多数国家的养老金制度都没有实现其预定的社会政策目标，明显地扭曲了市场经济的运行，不断老龄化的人口导致其财政不可持续。正因如此，养老保险制度改革的重要性、复杂性和艰巨性不言而喻，其改革的成与败、是与非，无疑也极具典型意义。通过对我国养老保险制度科学发展的路径的探索，可以为我国整个社会保障制度的科学发展提供经验。 一、我国20多年来养老保险制度改革评析 我国的养老保险制度改革始于1986年，20多年的改革，成就巨大但问题不少。成就表现在：一是重塑了国民社会保障理念，从单位制走向社会化。人们不再指望生老病死靠国家与单位，代之以建立一种分散社会风险的“保险”机制；二是确立了符合中国国情的制度模式。社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式得以确立，它既非现收现付，也非完全积累，亦不简单地等同于部分积累，是中国为世界养老保障事业所做的一项重大制度创新；三是建立了养老保险的责任共担机制。传统体制下，养老责任主要由用人单位来承担。改革后的制度，明确了由政府、用人单位和劳动者共同承担；四是化解了市场经济改革带来的社会风险，促进了人的社会化。社会化的养老保险制度的确立，使劳动者的养老不再因企业的不景气而丧失保障，破产单位或困难单位的离退休人员不致因领不到养老金而陷入贫困，增强了劳动者适应时代剧变的承受能力以及抵御市场经济改革带来的社会风险的能力。 但是，更应当看到，我国的养老保险制度改革仍然面临突出的矛盾和严峻的挑战，还不适应人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，制度的运行仍处于较大的风险之中。 1.制度模式未实现成功转型 我国养老保险制度改革的一个很重要的目标就是要从现收现付制转为部分积累制，以应对人口老龄化。目前，由于很多地方养老保险基金当期入不敷出，社会统筹账户不断透支个人账户基金，个人账户“空账运行”，2007年底，个人账户空账规模达9000亿元，到今年年底，很可能要突破1万亿元，养老保险变成了“名义上的部分积累制，实际上的现收现付制”。这样，不仅使部分积累制的运行面临因‘空账’造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会因人口老龄化增加现收现付制的支付困难。从长期来看，极有可能诱发我国社会保障体系的全面危机，严重阻碍经济发展，危及社会稳定。 这其中的一个重要原因，就是没有妥善解决养老保险的历史责任。与许多经济转型国家一样，中国养老保险制度面临巨大的转制成本。为渡过人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把现收现付养老保险制度转变为统账结合制度，出现了隐性债务问题。债务包括两部分：一是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额；二是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员在新制度实施前积累的养老金权利。不同的学者和机构对改革造成的隐性债务做出了不同的计算结果：19176亿元(世界银行)；从18301亿元到108260亿元不等(国务院体改办宋晓梧)；28753.34亿元(劳动和社会保障部何平)；36697亿元(中国人民大学王晓军)。迄今为止的所有养老保险改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还历史隐性负债问题。 2.覆盖范围过于狭窄 2007年底养老保险制度覆盖的人群为2.5亿人，占国民总数的19％，低于国际劳工组织规定的最低20％的覆盖目标。根据2007年第六次全国职工队伍状况调查，城镇职工参加养老保险的比例分别为70.6％，一些私营和个体企业的职工参保的比例明显偏低，仅为36.9％，农民工参保的比例更低，仅为8.7％。数以亿计的城镇个体工商户和灵活就业人员、乡镇企业人员、进入城镇的农民工以及7.8亿农民中的绝大多数，仍游离于养老保障制度之外。 农民工和农民的社会养老保险问题尤为突出。农民工是中国工人阶级的新成员，目前共有农民工2.13亿人，其中跨省流动的农民工为1.3亿人，约为国有和集体企业职工总数的3倍。亿万农民工为中国的工业化、现代化建设作出了巨大的贡献，每年为国家创造了2万亿元左右的巨额财富，但是他们的养老保险状况与其贡献很不相称。2007年底跨省流动的农民工中参加养老保险的仅为1846万人。同时，随着农村家庭人口规模不断缩小、老龄人口迅速增加，农民的养老问题正在由传统的家庭问题演化为社会问题，他们对社会化的养老保障需求日益迫切。但是从1991年民政部开展农村社会养老保险制度试点以来，总体来看，进展不大，农村养老保险人数为5171万人，仅占农村总人数的6.6％。而且养老保险水平过低，据原劳动和社会保障部调查，参加农村养老保险的农民领取的月养老金最低仅为不可思议的0.5元，已完全失去了“保险”的意义。 3.统筹层次明显偏低 截至2007年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个省份实现了养老保险省级统筹；辽宁、安徽、山东、河南、广东、广西、西藏7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主；其它省份仍以县级统筹为主。养老保险基金应该是集中管理的，但是目前，我国的养老保险基金却分散到全国1800多个统筹地区，成为世界上一道独特的“景观”。
