由于我国1994年的税制改革没有涉及建立符合公共财政要求的房地产税收制度，因此对房地产税制进行一次根本的变革——开征房地产税(或称物业税)就列入政府改革的战略之中。①房地产税的定位即该税种应该发挥怎样的职能，从我国提出改革建议以来就一直争论不断。如果在决策层面对这个问题的理解出现偏差，就可能会带来制度设计的扭曲，增加改革的成本。笔者认为，我国构建现代化房地产税的目标，应该是建立以市场价值体系为基础，体现财政收入职能、产权保护职能和土地资源效率配置职能的房地产税制度。 一、房地产税的财政收入职能 (一)房地产税在经济全球化背景下扮演的角色 随着现代经济越来越倚重流动性生产要素和无形生产要素，当代房地产税改革面临的一个重要挑战是准确定位其在现代经济中的角色。由于资本、技术和信息能够轻易地跨国界流动，全球经济一体化进程对房地产税改革提出了巨大挑战。与此同时，在经济全球化时代，房地产税也将扮演更为重要的角色，这是因为：1.当跨国界的市场和经济活动更加便利时，由于房地产的不可移动性，使得房地产税成为为数不多的具有稳定税基的税种之一；2.地方政府只有完全依靠地方自身的收入才可能实现地方财政自治；3.各国政府在经济全球化背景下将注意力转向权力下放和辅助性原则，实现这两点都要求地方政府具有稳定、高效的收入来源。 从取得财政收入的角度来看，房地产税能为地方政府提供稳定的收入来源，为土地制度改革提供助推剂。国际经验表明，当财政紧缩时，各国联邦(中央)政府和州级政府均强调地方收入来源独立的重要性。同时，欧盟和其他区域一体化组织都鼓励不受国际竞争影响的税收发展，这也与房地产税的稳定性特征相吻合。目前，转型经济国家已经将房地产税设计为地方政府的财政收入来源，如匈牙利、波兰、罗马尼亚、保加利亚、捷克、斯洛伐克、亚美尼亚、俄罗斯以及波罗的海沿岸诸国等。 房地产税如果要实现上述职能需要满足一定的条件(比如，在可接受的程度下得到行政、立法和政治的支持等)，但这些条件在发达和经济制度成熟的国家以及转型经济国家都尚有欠缺。尽管房地产税评估、管理和征收环节的技术进步能够带来潜在的效率收益，但同时也会带来相应的高额成本。因此，引入或改革房地产税的国家都必须考虑以下重要问题1.在地方政府或次级政府的自主收入中，房地产税将扮演怎样的角色；2.针对土地投机和土地市场的恶性波动，房地产税能否发挥其功效、达成其目标；3.作为成文法的房地产税应该具有怎样的性质，以及房地产税应该制定怎样的法律标准以调节土地利用；4.由房地产价值评估引发的一系列问题及其税收管辖权应该如何处理；5.具有特定区域性的房地产税如何反映辖区居民的社会和政治利益。 (二)当前我国公共财政体制下房地产税可能发挥的财政收入职能 当我国的土地财政难以为继后，选择房地产税作为我国地方政府的一个独立收入来源似乎势在必行。在我国，房地产税改革将有利于财税能力建设。国际经验表明，地方政府根据本地居民的实际需要来安排和提供地方公共服务，相对于高层级政府而言，具有效率和灵活性的双重优势。财政分权(Fiscal Decentralization)和地方自治(Local Autonomy)则是满足地方政府发挥这种优势的必要条件，这需要地方政府具有更加稳定的财政收入来源。房地产税有足够的理由在我国地方政府执行公共职能的过程中发挥重要的融资作用。这是因为：房地产税税基大多具有低流动性，也不会产生严重的税收竞争问题；和其他替代措施相比，房地产税税收收入相当稳定；能和收益间接挂钩，如建设地方道路和公园会增加房地产价值；税收透明度较高，有利于提高政府的责任感。 二、房地产税的产权保护职能 产权与财富是密不可分的。财富是一个国家累积财产的市场价值，以财富作为税基来征税起初只是对土地征收的单位税。当收入和财富的差距随经济的发展愈来愈显著时，这一税种变成对持有的全部财富，包括土地、其他不动产及动产等征收的一种比例税。最后，当社会经济发育成熟，财富以各种各样新的形式呈现时，一般财产税已很难有效地得到实施。自然而然地，财富税又回到对土地和建筑物开征的起点上去了。②目前，美国通过财产税征收到的收入，大部分来自于对不动产(房地产)的征税。财产税主要是美国地方政府采用的一个税种，其对产权的保护主要体现在税制制定过程中遵循严格的公共选择程序，其中直接投票起着举足轻重的作用。如美国加利福尼亚州1996年11月通过的218号法案，准许选民及财产持有者通过投票方式更多地参与地方财政事务。该法案要求，财产税变动须有1/2以上选民的同意。 在转型经济国家，经济转型对房地产税最重要的影响是它保留了部分私人不动产的价值，将一个公共因素引入基本的产权结构中。体现市场价值的财产税使财产具有一定的公共性，而财产所有人仍然保留了对财产的私人所有权和控制权。财产价值的部分增加源于公共投资和地区经济增长，尽管让公众接受这一观点有一定困难，但它触及房地产税最为核心的环节而且扩张了财政范围。这一点与转型经济国家的关系尤为密切。在转型经济国家，土地代表公共利益这一观点根深蒂固。一些中东欧国家在经济转型过程中构建或改革了房地产税制度。在全新的财政政策和产权制度下，房地产税是私有化、财产归还和分权化改革的配套举措，其政治角色的重要性甚至超过了它作为财政收入工具所扮演的角色。如爱沙尼亚1993年建立了土地税制度，但其主要目的并不是提高财政收入，而是为了将土地归还给1939年以前的所有者，以促进土地的生产性使用。
