一、引言 无论是环境污染、跨流域水资源使用，还是耕地与生态保护，乃至有限道路资源利用及车辆牌照发放，都涉及经济学经常讨论的外部性问题。庇古(Pigou，1932)提出，外部效应的解决可以通过政府向造成负外部性的生产者或消费者征税来解决。但科斯(Coase，1960)的意见是，在明晰财产权利的情况下，如果不存在交易成本和谈判成本，受外部性影响的各方可以通过自愿交易就资源配置达成一致意见。这种解决方式的好处是在节省(管制者)信息成本的情况下，使资源配置既能够达到帕累托最优，又能够独立于任何事先的产权安排。显然，科斯的研究是对庇古提出以征税来解决外部性这个片面观点的矫正，其含义是解决外部性问题未必需要政府的直接干预，无论是行政性干预，还是税收性干预。 自科斯发表他的著名论文以来，科斯的理论洞见越来越多地被应用于所谓的“发展权交易”的实践。比如在污染控制领域，世界各国早在20世纪70年代就开始尝试排污权交易的实践，排污权交易已成为当前各国最重要的的环境经济政策之一(Helfand，Berck and Tim Maull，2003)。近年来，在应对全球气候变暖趋势的努力过程中，欧盟碳排放贸易(ETS)体系也已发展成为全球最大的发展权交易市场(Chichilnisky and Heal,1995; Stern,2008)。 在土地利用和城市规划领域，也出现了以美国为发源地的土地发展权转移(TDR，Trans ferrable Development Rights)，或所谓的土地发展权利的交易。它是指将一块土地进行非农开发的权利(实际上是整体土地产权束中多项权利中的一个部分)通过市场机制转移到另一块土地(Johnston and Madison，1997)。或者说，如果我们把在某个地块上进行如非农业开发之类的权利称为土地发展权，那么这种权利可以从权利发送(或出卖)区的地块上分离出来，并被有偿转移到权利接受(或购买)区的另一地块上，这样，权利接受区(或地块)就可以获得比原来土地利用规划确定强度更高的开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制(Tavares，2003)。以美国为例，土地发展权交易是从20世纪70年代开始实施，到目前有30多个州采用了这一发展策略，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达300000英亩(Kaplowitz et a1.,2008)。近年来，欧洲部分国家也开始研究和试图引入这一政策手段(Henger and Bizer，2008)。 非常有意思的是，有关土地发展权转移和交易的实践，在中国近10多年来的土地利用实践中不仅出现了，而且发展到了相当大的规模。自20世纪90年代后期以来，为突破我国传统土地计划管理模式对工业化、城市化进程中建设用地供应的约束，浙江省政府在面临一系列政策压力的情况下进行了一整套非常有创意的土地发展权转移和跨区交易的制度变迁。这些改革为土地发展权转移与交易的研究提供了中国独有的、异常丰富的实践素材。而且，浙江的土地发展权转移和交易改革并不是作为政策改革主体的地方政府基于某种社会科学理论突破而开展的创新，而是一种地方政府在中央政策与地方发展实践不能完全匹配时通过省有关部门、省内发达地区和欠发达地区政府反复博弈形成的一种诱致性制度变迁，这种实践完全符合“科斯定律”所揭示的以下规律：即如果能够清晰界定产权(或整体产权束中的一项或几项权利)，并允许产权持有人将产权或分项权利进行市场化交易，就可实现资源的有效配置和“帕累托改进”。 但是，浙江这一系列政策的出台和实施引起广泛争议，部分做法先后被中央政府和国土资源部叫停，但也有中央有关部委部分官员和学界部分专家对浙江改革持正面看法。虽然中央政府目前对这些改革仍有一定顾虑，但我们在仔细考察浙江操作模式的基础上，认为浙江改革是对既有土地计划管理模式的重大完善和体制性创新。对中国这样一个中央希望严格保护稀缺耕地资源，但同时地方在高速城市化和工业化下用地需求又日益增大的发展中国家而言，这些制度创新具有重要的含义。因此，本文目标是在对我国建设用地土地体制框架进行简短梳理的基础上，系统梳理我国耕地资源特别短缺，而农业与非农用地矛盾最为突出的浙江省在土地发展权转移和交易方面的制度创新实践。 本文剩余部分安排如下，第二部分首先介绍了中国建设用地计划管理模式下的土地利用指标、耕地保护指标和占补平衡目标制度及其在浙江省的实施情况，然后指出这种指标管理模式对浙江建设用地和发展所带来的约束。第三部分在详细考察了浙江省在既有体制下为解决建设用地问题而进行的系统性实践和具体操作模式，明确提出存在一个可作为诱致性制度变迁典型案例的土地发展权转移和交易的“浙江模式”。第四部分结合浙江模式对我国现有建设用地管理体制改革，尤其是土地发展权转移和交易的几个主要争议性问题进行了阐释。在本文结论部分，通过对比我国和西方土地发展权转移和交易实践异同，进一步提出浙江土地发展权转移和跨区交易的改革实践对我国乃至其他发展中国家未来土地发展权市场建设、耕保、土地利用乃至区域协调发展具有重大意义。
