一、研究背景 中国的城镇贫困问题直到1990年代才引起广泛的重视(Chen，2004)，从计划经济过渡到市场经济，从二元经济过渡到一元经济的转型过程中，我们不得不面临着东欧式的贫困问题，这一问题与国有企业的改革密不可分(Yan，2001)。从1996年至2000年，国有企业与集体企业共砍掉了4700万工作岗位(ADB，2004)。过去城镇居民①享有充分就业、住房、医疗服务以及教育在内的基本社会福利，到了1990年代，随着国有企业与集体企业的改革，城镇居民所享有的这些社会福利逐步减少。国有企业和集体企业的改革以及产业结构的调整，致使在国有企业和集体企业工作的职工总人数从1995年的14800万急剧下降到2006年的7194万②。根据官方的定义，只有那些在当地劳动部门登记的失业城镇居民才会被认定为失业人员，这个定义排除了那些未登记的失业人员及下岗职工，基于劳动与社会保障部提供的数据，登记的失业人口从1984年的236万上升到2006年的847万。城镇贫困群体与下岗职工、失业人员以及他们的亲属之间有着紧密的联系(GHK，2004；Chen & Barrientos，2006)。根据我们的研究，超过70％的城镇贫困人口是由失业人员、下岗职工及他们的亲属组成。 为了解决日益增长的城镇贫困问题，1990年代初我国就在部分城镇实施了最低生活保障制度(简称低保)，1999年10月国务院制定了《城镇居民最低生活保障条例》，该条例成为我国城镇社会保障体系建设的一个里程碑。依据此条例，最低生活保障制度正式成为一项城镇居民基本的社会保障机制，民政部1999年第4号文件指出：城镇最低生活保障制度是城镇贫困人口的最后一道安全网，同时它也是保障社会稳定的重要机制。该条例为具体低保规则的实施提出了一个简单的框架，而具体实施细节则交给了地方政府，例如：贫困线的制定及资金的筹措，等等(ADB，2004)。 过去研究中国贫困问题的文献主要集中在农村贫困问题上，不过这种情况从1990年代末有所改变。总的来说，城镇贫困问题的研究大致可以分为以下四类：(1)城镇贫困人口发生率(胡鞍钢、常志宵，2000；Hussain，2003；Meng等，2005)；(2)城镇贫困人口的分布情况(华迎放，2004；Fang等，2002)；(3)城镇经济改革与城镇贫困的联系(李实、奈特，2002；Gustafsson & Wei，2000)；(4)相关政策(胡景北，2004；Hussain，2003；CHK，2004；ADB，2004)。虽然这些研究提供了丰富的有关城镇贫困问题的信息，但是这些研究对于城镇最低生活保障制度只给予了有限的关注，特别是民政部发布的有关低保的数据。我们知道，城镇反贫困的主要手段就是城镇最低生活保障制度。本文将运用民政部及其他部门的数据来分析城镇最低生活保障制度，特别是：(1)最低生活保障线(或贫困线)及贫困发生率；(2)最低生活保障线与最低工资之间的关系。 二、城镇最低生活保障线及贫困发生率 目前关于城镇人口的定义主要有两种：(1)依据第五次全国人口普查的标准，城镇居民包括那些从农村到城市的流动人口，只要他们居住在城镇的时间超过六个月。国家统计局的城镇人口数据就是基于该定义；(2)按户籍制度，所有居民分为农业户口与非农业户口，户口制度下的城镇人口即那些具有非农业户口的居民，不论他们居住在哪里。城镇低保所指的城镇人口就是那些具有非农业户口的居民③。随着1990年代城镇失业人口的增加及城镇贫困问题的加剧，一批研究机构开始测算城镇贫困线，这些机构包括国家统计局和民政部，估计方法各不相同。 (一)城镇贫困线 根据国家统计局测算的城镇贫困线及贫困人口，1995-1999年城镇贫困线从每人每年1547元上升到1860元，而贫困人口从1242万下降至960万。不过该贫困线的微小变动都会引起贫困人口的大幅增加(Chen & Barrientos，2006)，并且城镇住户调查的数据因为其样本的代表性、调查表的复杂性以及排除了文盲群体，而遭到质疑(Bramall，2001)。 Hussain(2003)指出，城镇贫困线的设置面临的主要问题是巨大的地区差异。针对区域差距，城镇贫困线的设置有两种方法：一种方法是设定一条全国统一的城镇贫困线而不关心各个地区的差异，但是这种方法忽略了消费结构、收入、价格指数及生活标准等因素的不同，而这些因素在不同区域往往差别很大。因此，全国统一的城镇贫困线对于中国这样一个大国是不适宜的。例如，按照国家统计局提供的贫困线，在东部大城市不可能满足基本的生活需求，而在西部地区的小城市可能还略有节余。尽管如此，全国统一的城镇贫困线并不是一无是处，它可以作为各地区贫困线比较的一个标尺。另一种方法是各地区建立自己的贫困线，全国贫困线只是各地区贫困线的简单平均，民政部的贫困线就是这种方法。这两种方法各有利弊，全国统一的城镇贫困线便于计算而各地区的城镇贫困线更符合当地的实际。ADB(2004)认为，各地区贫困线之间最显著的特征就是他们之间存在着巨大的差异，这意味着全国统一的城镇贫困线将会扭曲贫困地区间的差异。 虽然国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，但是各城市制定贫困线的具体方法差别很大。例如：合肥民政局使用四种方式并将其平均来估计贫困线。这些方法包括：(a)最低生活支出方法(基本需求方法)；(b)最低工资方法；(c)恩格尔系数方法；(d)相对贫困线方法。绝大部分城市在设定自己的贫困线时，都采用了上述四种方法。例如：上海选择方法(a)和(c)，广州使用方法(d)，而北京则使用了(a)方法，大连使用的方法与方法(a)又有微小的不同，它是基于最低5％收入组的平均工资，减去像裘皮衣服、金银珠宝等奢侈品及旅游的支出。基于300户抽样调查的数据，太原使用的是方法(a)。许多非省会城市，如乐山及晋中，他们的贫困线是由本省民政厅制定的。
