中国最低生活保障制度现状与回顾

      一、中国最低生活保障制度的历史沿革及现状

      城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村，目前正处于向农村普及的关键阶段。

      1.城市低保制度的发展

      城市低保制度经历了四个发展阶段：

      试点阶段：1993-1996年。1993年6月上海市民政局率先下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，在中国最早建立了城市居民最低生活保障制度。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出，要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。随后，部分沿海城市，如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。到1996年底，全国有101个城市建立了这项制度。

      全面推进阶段：1997-1999年。1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步完善，尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保走向规范化、法制化。

      扩大保障面阶段：2000-2002年。尽管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方财政投入不足，没有做到应保尽保。针对这种情况，2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全部纳入保障范围。全国城市低保对象从2000年的402.6万人，迅速增长到2002年的2064.5万人，增长512％。

      稳步发展阶段：2003年到现在。2003年以来，城市低保对象的人数稳定在2200万人左右，但在经费来源和救助方式两方面有所改革(见表1)。

      

      在经费来源方面，2000年，国务院作出重要决定，2001-2003年，中央财政负担的“低保”经费要连续翻番。从表1中我们看到，中央财政在“低保”经费上的支出由2000年的27亿上升到2007年的277.4亿，同期保障人数由402.6万人上升为2272.1万人。

      在救助方式方面，走向“配套措施”和“分类救助”。“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育和住房等特殊问题时所采取的配套政策。“分类救助”是指对“低保”家庭中的特殊需要成员，如老人、未成年人、残疾人和重病人采取的特殊政策。2003年，民政部发出《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》；同年，民政部与教育部联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》。这意味着民政部和其它相关政府部门，正探索和建立以城市最低生活保障制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体系。

      2.农村低保制度的发展

      在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是由于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。

      在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。

      此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4％，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策[1]。

      此后，针对对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省(自治区、直辖市)，正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。其二是中西部其余23省(自治区、直辖市)，以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村需要救助的特困人口共有1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64％。另外，全国还有255万“三无”老人得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年[2]。全国农村最低生活保障情况的演变详见图1。