事业单位养老保险制度改革宜统不宜分

      事业单位养老保险制度是我国养老保障体系中的重要组成部分，当前正处于由退休养老制度向养老保险制度转型的改革试点阶段。改革的基本思路是将事业单位从机关事业单位整体中分离出来，并将教育等领域作为改革的突破口，实行与城镇职工基本一致的养老保险制度，待条件成熟后在全国范围内全面推开。然而从目前情况来看，改革遇到的阻力较大，改革推进的速度较慢，与预期目标相距甚远，这使改革的基本思路和方案设计值得反思。事业单位养老保险制度改革宜统不宜分，机关事业单位养老保险制度同步改革，事业单位养老保险制度改革整体实施，这将是改革得以顺利推进的正确方向。

      一、事业单位养老保险制度改革的必要性

      我国正在建立和健全社会主义市场经济体制，与计划经济体制相伴随的退休养老制度既不适应事业单位管理体制的改革趋势，也不符合城乡养老保障体系统筹发展的客观需要，因此事业单位养老保险制度改革不仅是必要的，而且是紧迫的。

      1.改革是养老保障体系统筹发展的客观需要。改革前的事业单位与机关实行退休养老制度，改革后的事业单位与城镇企业职工、农民一样实行社会保险制度，而退休养老制度和社会保险制度在构建理念、运行机制等方面有着本质性差别，成为养老保障体系统筹发展的巨大制度性障碍。事业单位养老保险制度改革的初衷就是，让个人和政府共同承担养老责任，通过社会互助来化解人口老龄化危机和减轻财政负担，这也符合养老保险制度的国际发展趋势。同时，事业单位实行养老保险制度，能够实现与城镇企业在基本养老保险制度上的有效衔接，从而有助于全社会统一基本养老保险制度的建立。

      2.改革是建立全国统一劳动力市场的内在要求。基本养老保险制度设有社会统筹账户和个人账户，而退休养老制度不设账户，这使得劳动力在事业单位和企业之间流动时无法实现养老保险关系的顺利转续。虽然相关部门对养老保险关系转续问题作了原则性规定，对流向企业的事业单位工作人员制定了补偿性措施，但在具体实践中，制度性差异有可能导致养老保险待遇的净损失，成为事业单位工作人员尤其是大龄职工不愿意流向企业的重要原因。事业单位养老保险制度改革后，养老保险关系将由制度间转续变为制度内转续，制度性差异不复存在，从而消除了劳动力流动时的担心和疑虑。

      3.改革是事业单位管理体制改革顺利推进的必要条件。事业单位管理体制改革的目标就是，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业单位组织体制，逐步剥离依附于事业单位身上的各项特殊权益，使事业单位真正融入到市场经济条件下的非营利组织体系当中。退休养老制度正是特殊权益之一，使事业单位工作人员拥有先天优越感，从而阻碍了事业单位管理体制改革的进一步深入，并影响到公共服务的质量和提供水平，同时也造成了与其他非营利组织之间的不平等，人才流动和资源共享机制均不顺畅，因此必须进行改革。

      二、机关事业单位养老保险制度分开改革的主要问题

      《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的实施标志着机关事业单位养老保险制度改革的彻底分开，改革的主要原因是为了减轻日益沉重的财政负担，同时也使事业单位与行政机关完全脱钩，但分开改革将会带来巨大的负面影响。

      1.分开改革不利于养老保险制度的统筹发展。我国养老保障体系中，以城镇企业职工养老保险制度发展得最为完善，充分体现出风险共担、社会互助的现代养老保险精神，理应成为其他群体养老保险制度改革的参照系，当前正在试点的事业单位养老保险制度改革也是基于这一思路展开的。然而作为广大公众共同权益代表的政府公务员群体，也是改革的主导者和推动者，却没有加入到这场声势浩大的改革中去，仍然实行退休养老制度，从而人为地与其他社会群体再次割裂开来。无论是长期的制度安排还是短期的权宜之计，分开改革都让机关公务员独立于改革之外，不利于建立起全社会统一的基本养老保险制度，在政府公务员与其他群体之间筑起了新的鸿沟。

      2.分开改革在机关事业单位之间造成新的对立和矛盾。长期以来，我国事业单位实际上是政府机关的附属机构或派出机构，因此实行与行政机关相同或相类似的人事管理制度，一部分事业单位甚至采取参公管理模式，退休养老制度也就顺理成章。然而分开改革后，事业单位和个人开始缴费，并根据缴费额和缴费年限来确定基本养老金，并实行社会化管理，而且养老金标准有可能远低于退休金水平。改革悄无声息地抹煞了事业单位与政府机关相同或相类似的特殊权益，这使得事业单位工作人员找不到原有的心理归属感，本已存在的不满情绪将更为浓厚，从而为改革设置重重障碍，并有可能将这种消极心态带到工作中去，影响到公共服务的质量和效率。

      3.分开改革并没有彻底减轻公共财政的养老负担。公共财政的养老负担主要体现为机关事业单位的退休金支付，政府包揽机关事业单位的退休金支出。2005年机关事业单位离退休费总额为1827.7亿元，其中机关总额为561.4亿元，人均年退休费为17633元；事业单位总额为1266.3亿元，人均年退休费为16147元。如果算上福利等其他因素，机关事业单位离退休费的财政负担还会更重，以政府机关更为明显。相比较而言，机关的人均离退休费在绝对值和增长率上均高于事业单位，公共财政的养老负担相对更重，而分开改革却将机关的养老负担排除在外，于情于理都令人难以接受。