一、引言 社会保障制度天然追求公平，公平是社会保障制度追求的根本目标。[1]基本养老保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，是关系到亿万劳动者民生的重大政策，其制度更要强调公平的制度设计和运行效果。建立缴费型的基本养老保险制度保障了劳动者退休后的生活水平，并通过社会互济的方式以实现社会公平的目标，这是公平原则的体现。但是目前我国养老保险制度由于多方面原因的影响其有效性不高，甚至在实践中导致职工之间、企业之间、地区之问的不平衡，这极大地损害了基本养老保险制度维护公平竞争的效能，也使得社会保障资源的运行效果无法达到最大化。[2] 具体到我国基本养老保险事业的实践，养老金计发环节很有效地体现了公平和保障的原则。按照1997年国务院下发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年末国务院下发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，退休劳动者可以领到的养老金分为两个部分：社会统筹和个人账户养老金。其中社会统筹养老金的计发基数引入了社会平均工资因素，使得大多数原工资收入水平低于社会平均工资水平的劳动者得到了经济福利，从而缓解了我国在工资收入分配方面的不平等。基本养老保险为广大退休劳动者提供了主要的养老金来源，对其生活水平是有力的保障。2006年，劳动和社会保障部在全国开展了一次企业退休人员基本情况调查，该调查显示，我国退休职工的人均养老金水平为778.5元，其中基本养老金737.4元(包括基础养老金和个人账户养老金)，占比为95％。但是，在我国养老保险筹资环节上存在的问题相对较多，如养老保险覆盖范围窄，养老保险缴费率总体偏高，企业和劳动者负担过大，缴费率在地区之间分布不平衡等，这些问题都严重地降低了我国养老保险制度的运行效率，从而也难以有效地实现社会公平的政策目标，反而造成了一定的社会问题，急需进行改革。 二、我国目前养老保险制度中存在的不公平问题 我国基本养老保险事业由于迅速发展的经济形势而在制度运行效率方面出现了较多的问题，这些问题导致养老保险制度的公平性受到很大威胁。 (一)养老保险覆盖面水平窄直接导致劳动者之间的不公平 2007年，我国城镇化水平为44.9％，根据分年龄的人口统计数据并考虑城市中的流动人口后可知，城市劳动者总量在4.5亿人左右，而2007年参加基本养老保险制度的人数在2亿人左右。即使是在城市，劳动者的实际参保率不到50％，而在广大农村生活的3.4亿劳动者，他们与养老保险制度的距离更为遥远。党和政府高度重视养老保险制度的覆盖问题，养老保险的“扩面工作”已是当前养老保险制度发展的重要内容，本届政府就提出了要从制度上实现“全民皆老有所养”的伟大目标。但是从制度上覆盖到全面实际覆盖仍然有相当长的距离。 由中国人民大学和香港城市大学共同主持的“中国农民工问题与社会保护”全国调研估计全国农民工总数在2.1亿人左右，其中63％为男性，47％为女性。农民工大部分跨省流动以寻求更好的就业岗位，且农民工的年龄结构非常“年轻化”，25岁以下的农民工占总数的46％，26岁～35岁的农民工占34％，平均年龄为28.6岁。如此庞大的农民工队伍，他们的养老保险建设却非常匮乏，少数地区进行了试点工作，调查显示只有22.5％的调查对象参加了养老保险制度，而其养老保险关系在其流动的不同地区之间的接续情况令人担忧。 随着中国城镇化和工业化的加速，将会有更多的劳动者从农业生产中转向工业部门。预计到2025年，中国的城镇化水平将提高到60％，届时城镇劳动者总数将增加到5.8亿人。所以，在未来的十几年中，养老保险如果要实现全覆盖的目标则总计要增加覆盖3.7亿人，这将是一件影响深远的重大工程。 (二)养老保险的统筹层次低削弱了社会互济的公平维护机制 我国养老保险制度目前的统筹层次仍然处于较低的水平。1986年以后全国各地普遍开展了县(市)级养老保险费用的统筹制度，到1991年实行县(市)级统筹的地区有2274个，占全国县(市)的96％。1990年6月，北京、上海、天津、福建、江西5个省(直辖市)先后开始实行省级统筹。1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，提出要积极创造条件由市、县统筹逐步过渡到省级统筹。国务院1998年的第28号文件提出1998年底前全国的基本养老保险基金都要实行省级统筹。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上，逐步实行省级统筹，在条件具备时实行基本养老基金的基础部分全国统筹。但是从1998年国务院制定的目标来看，我国基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成。[3] 养老保险统筹层次低，使结余基金在地区之间不能自由流动，因此，抵御风险的能力较弱，同时也不利于劳动者的流动，加重了财政负担。[4]而且统筹层次越低则养老保险基金的调剂能力越弱，不能真正分散社会保障基金的风险。[5]加之由于各地经济发展水平不同，导致统筹层次不同的地区和行业间的社会保险缴费负担不均，破坏了企业公平竞争的市场环境，甚至加剧了经济发展和收入分配的不平衡。提高养老保险的统筹层次可以打破旧有的制度界限，使有限的资金得到充分利用，有利于打破区域壁垒，提升劳动力按市场规律合理流动的效率，还有利于理顺被扭曲的资金补助机制，实现各级政府的责任分担。[6]在劳动力市场方面，养老保险统筹层次过低会导致劳动力转移受阻，影响劳动力市场分配资源的效率。低统筹层次使得不同地区养老保险缴费水平和待遇水平有很大的差距，而且劳动力跨地区转移流动也导致养老保险关系不能及时接续。已经实现统筹地区的企业会对未实现统筹地区的职工的流入产生排斥，同时已实现统筹地区的企业职工也不愿意进入没有统筹的地区，所以过低的统筹层次增加了要素流动的成本，损害了劳动力市场公平的竞争环境。[7]
