中国义务教育经费体制改革：变化与效果

      中国从2001年开始的农村义务教育管理体制改革确立了地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，基础教育管理与经费筹措的主要责任由乡镇转移到县级政府。经过若干年的改革实践，对这一改革的性质和成效进行评价在时机上已成熟。那么，它究竟是对过去分权体制的巩固和完善，还是代表了一种新的改革思路？如果把中国的经验置于世界教育改革的大背景中，中国2001年的教育改革能否给其他地区一种启示？到目前为止，对这些问题的探讨还有待深化。

      已有的研究大多从分权(decentralization)的角度来理解全球过去几十年的教育改革。教育领域的分权主要包括经费(finance)、控制(control)和教育服务的提供(delivery)三个方面。它不只是权力的再分配，也包含了责任和财政负担的转移。大量的研究集中于经费分权的问题，这也是中国义务教育体制改革的重点，所以本文着重讨论经费分权，而不涉及其他两个方面。

      在1970年代，世界上大多数发展中国家的教育经费由中央政府提供。从那以后，亚非拉很多国家出现了分权改革，地方政府、社区以及非政府组织开始在教育管理和经费筹措方面发挥重要作用。①中国是这一世界性改革的重要组成部分，从1980年代开始确定了“低重心”的教育发展战略，对基础教育实行“分级办学、分级管理”。②有学者指出，中国可能实行了世界上规模最大而且最全面的教育分权改革试验。③在国际组织，如世界银行和国际货币基金组织的推动下，分权化成了改革教育、经济乃至政府体制的不二法门。在教育领域，很多研究强调分权改革的正面效果，认为它促进了效率，提高了质量，为学生提供了更多的选择，也为社会力量参与教育开辟了新的途径。④中国教育与经济领域的分权改革受到了广泛的关注与赞扬。

      尽管主流研究强调教育分权改革的必要性，越来越多的学者认识到教育尤其是基础教育是一种特殊的公共产品，因此教育领域的分权改革需要与经济和政治领域的分权改革分开评价，教育经费该由基层政府和社会力量提供还是该由上级政府提供有待商榷。有学者指出，发展中国家进行分权改革并不是因为分权改革能够提高教育效率和质量，而是因为这些国家拮据的中央财政无力负担逐步扩大的基础教育。一些实证研究表明，就提升效率而言，分权改革的作用在相当程度上被夸大了。⑤另外一些学者指出，教育改革有多重目标，目前的主流研究着重于效率，而忽略了教育公平这一重要问题。⑥如果从教育公平的角度来看，对分权改革的评价也许会有所不同。有的学者也指出，分权改革的主流研究隐含了政府越小越好的价值判断，而且过分强调了分权改革对中央政府的制约作用，认为分权改革改变了权力的分配格局，对地方政府、普通民众和非政府组织有利，而且这一过程一旦启动，很难逆转。⑦

      中国2001年的教育改革为我们思考分权改革的动因和局限提供了新的机会。如果这一改革只是1980年代以来一系列制度变化的延续或者完善，那么中国仍然是世界性的教育分权改革运动的组成部分。与主流研究一致，教育领域的分权改革也许有其必然性和合理性。与此相反，如果中国2001年的教育改革走出了路径依赖，是对分权改革的一个背离，那么主流研究中的一些重要假设和命题都需要作出修正。主流研究的假设之一是分权改革有其内在的合理性，既能提高教育效率，也能提高教育质量。其无法解释为什么中国会放弃对教育经费来源多样化的强调，而强调政府的教育责任。主流研究的另一假设则是分权改革限制了中央政府的权力，是一个很难逆转的制度变化。这个假设同样无法解释为什么1980年代以来的教育分权改革能够被逆转。目前的研究还没有提供足够的证据说明中国2001年教育改革的性质。本文试图从两个方面来解决这个问题：第一，将2001年的教育改革与之前的改革作一比较，以判断异同；第二，对2001年改革的后果作一分析，利用统计资料判断2001年改革是延续了之前的趋势，还是大幅度地改变了之前的模式。

      一、教育分权改革的争论

      关于教育分权改革的定义有很多，最为宽泛的定义是把中央政府控制和投资教育的传统模式作为参照对象，任何偏离这一模式的变化都被视为分权改革。世界银行从1980年代初开始在教育分权改革方面做了很多推动工作。⑧主流研究认为分权化的教育模式具有很多内在的优势。在教育效率方面，地方政府因为在地理和文化上更加接近教育服务的接受者，所以在教育资源的分配方面能够作出更好的决策，以更低的成本让学生获得更好的教育，从而提高教育体系的生产效率。在教育质量方面，分权的模式能够加强教材和教学内容的地方性和适用性，能够更好地实现因地制宜、因材施教。⑨

      从效率和质量的角度出发，主流研究力图淡化中央政府在教育中的积极作用，转而强调多元化的教育投入的成效。更进一步，许多研究甚至试图证明政府的教育投资对提高教育效率和质量没有明显的影响。早在1960年代，由美国社会学家基于美国资料作的几个研究发现在解释学生的成绩差异方面，家庭远比学校重要。⑩这些研究说明了社会经济资源的不平等分配通过家庭影响到下一代的教育。不管是误读也好，推论也罢，后来的学者把这些研究当作直接证据批评美国的教育体系，认为学校对学生的影响有限。

      到了1980年代，一些经济学家更进一步证明教育投资和教育效率没有关联。埃里克·汉努什克(Eric Hanushek)是其中的代表人物。他在1981年作了一个系统的文献整理，分析了130个学校层面和个人层面的研究，这些研究着重考察了生均教育经费、班级规模以及教师经验如何影响学生的考试表现。他得出的结论是提高生均教育经费对学生的成绩没有明显的影响。(11)这一结论正好符合当时里根政府的理念，1988年美国教育部长威廉·贝内特(William Bennett)就援引他的研究，强调花钱并不能解决学校的问题。