不动产税制改革与政府转型

      以人为本，关注民生，满足老百姓的基本公共服务需求，地方政府是一个毋庸置疑的关键环节。为此，建设公共服务型政府，重在强化地方政府的基本公共服务职能。从现实的情况来看，地方政府公共服务职能弱化，这与片面追求经济增长的理念与行为模式相关，更与现行的财税体制直接相关。可以说，现行地方税制的不合理安排从客观上制约着地方政府公共服务职能的履行。如果能够抓住时机尽快开征不动产税，改革和完善地方税制，为地方政府培育稳定持续的收入来源，并以此为契机强化地方政府的公共服务职能，无疑会对实现政府转型目标产生相当大的促进作用。

      一、不动产税在许多国家是地方政府开支的主要收入来源

      虽然对许多国家的中央政府而言，针对土地和房产等不动产所征收的财产税性质的不动产税至多只算一项普通的财政来源，但是，它却是许多国家地方政府收入的重要来源之一，在发展中国家尤其如此。20世纪90年代，发展中国家的财产税占地方政府税收(而不是地方政府全部收入)的40％，在发达国家这个比例为35％。同期，对于发达国家和发展中国家，不动产税收入承担了10％以上的地方政府开支，但在转轨国家这个比例只有其一半左右。

      征收不动产税是世界发展趋势，世界上许多国家都在积极致力于研究开征不动产税和进行不动产税改革。从表1可以看出，无论是发达国家，还是发展中国家，不动产税已成为各国财政税收的重要收入来源之一。根据经济合作与发展组织(OECD)的统计，该组织30个成员国在1985-2000年间有22个国家的财产税税收负担水平(即财产税税收收入占国内生产总值的比重)上升。其中包括加拿大、墨西哥、美国、澳大利亚、日本、韩国、比利时、芬兰、法国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士和土耳其22个国家，占成员国总数的73.3％，其中美国从2.8％上升至3％；法国从2.5％上升到3.1％；瑞典从1.1％上升到1.9％；意大利从0.9％上升到1.8％；日本从2.6％上升到2.8％；澳大利亚从2.3％上升到2.8％；韩国从1.5％上升到3.2％；墨西哥从0.1％上升到0.3％；匈牙利从0.5％上升到0.7％。美国不动产税占地方财政收入的比重在2001年至2003年间平均上升了10％以上，尤其是近年房地产市场火热导致房屋价格快速上涨，使其成为地方政府税收的主要来源。

      

      开征不动产税可以实现多重目标，除了可以提高土地资源利用效率，促进社会收入分配公平等目标外，许多国家将不动产税的目标设定在为地方财政提供稳定的收入来源，从而为地方政府履行公共服务职能奠定基础。如在美国，不动产税收占地方政府财政收入的比重在70％左右，多数征收不动产税的国家中，这一比重也在40％以上。在其他发达国家，无论是联邦制国家如法国，还是英国、日本等君主立宪制国家，大多数不动产税种都划归地方政府，为地方政府公共服务筹措资金。许多发展中国家也通过调整财政分配关系，将不动产税交由地方政府管理和支配。即使是东欧的原社会主义国家，不动产税也已被确定为分权化进程中新产生的地方政府重要的收入来源。因此，不动产税在世界主要国家都是作为地方税征收，是基层政府税收来源的重要组成部分，是地方政府履行公共服务职能的重要保证。随着地方政府权限的扩大，随着收入和城市化水平的提高，各国对不动产税的依赖程度还有进一步加大的趋势。

      二、我国进行不动产税制改革可以为政府转型创造有利条件

      我国现行的房地产税制不仅本身存在很多不规范之处，更为重要的是，它已经严重滞后于经济和社会的变革和发展，难以发挥该类税收应该发挥的为政府提供公共服务筹措资金、调节收入和财产贫富差距、抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置等功能和作用。早在2003年的中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税。”2006年，国家“十一五”规划纲要中又明确提出，要改革房地产税收制度，稳步推进物业税，并相应取消有关的税费。可见，我国的不动产税制改革早已被提上议事日程。虽然目前还没有一个明确的征收不动产税的具体实施细则和措施，但改革的基本框架已经非常明晰：将现行的直接以房地产为征收对象的税种，包括房产税、土地增值税、城市房地产税等，和一些对房地产经营的收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的不动产税。

      保有阶段征收的不动产税具有财产税的性质。从理论上分析，它的一些特性使它可以为政府转型创造条件。

      1、开征不动产税有利于为地方政府履行公共服务职能提供财力。尽管实行分税制改革以来，地方财政取得了明显成效，地方财力有所增强，但是也存在着一些问题。一是基层财政普遍困难。1994年的分税制财政体制改革已经将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税，大的税种已经全部共享，基层财政可以分到的税种寥寥无几。第二，地方政府相对支出责任重大。从图1可以看出，1958年至1985年30年间，地方政府的收入占比明显高于支出占比。1985年至1993年，地方政府的收入占比与支出占比大体相当。而到了1994年至2003年间，地方政府的收入占比明显低于支出占比。这意味着地方政府用不到一半的相对收入支撑着70％以上的相对支出责任；地方财政还承担着繁重的经济建设任务。此外，地方行政机构运转方面的支出压力较大，地方财政支出中的地方行政管理费占到了地方财政总支出的9.6％(《中国统计年鉴2005》)。因此，地方财政支出很难满足老百姓日益增长的对公共服务和公共产品的需求。统计数据显示，2005年地方财政用于科教文卫方面的支出为5516.51亿元(《中国统计年鉴2005》)，仅为总支出的22％。