一、工业化提出了农地产权制度变革的要求 就农业区来说，工业化对它带来的第一个冲击是外部工业领域对农业剩余劳动力的大量吸纳，以及农业劳动比较效率的明显下降。从理论上说，农业剩余劳动力的多少不是取决于农业劳动力的绝对量，也不是取决于农业在现有技术条件下完成现有土地面积耕作所需要的劳动量，而是取决于相对于非农产业来说单位劳动的生产率。如果非农产业劳动生产率明显高于农业产业的劳动生产率，农业的相对剩余劳动力就会增大，农业劳动力就会大量转移到非农产业，最近一些年来各地不同程度产生的耕地撂荒现象，实际上就是农业的相对劳动生产率大大低于非农产业的结果。在这种情况下，要缩小农业劳动效率与非农业劳动效率的差异，就必须在土地制度上保证使那些有意继续留在土地上的劳动者能够随时获得更多的可使用土地。 进一步分析，由于这一轮大规模工业化的结果是要把中国从传统社会带到现代社会，那么这个过程中一定是要有绝大多数农户从土地上脱离出来，完全地进入非农产业和城市。因此，采取鼓励和促使更多农户离开土地的措施也应是政策制定和制度改进的重要内容，其中首先是排除农民转移的制度障碍。现实中已经凸现出来的最大障碍应该说是土地产权制度。因为农户对土地较为模糊的产权已经极大地阻碍了土地使用权在不同经济主体之间的顺利转移，从而也阻碍了现有农户土地产权的价值实现和由土地财富向资本财富的转换。这就是说，加快工业化进程也已经对现有土地产权制度的变革提出了紧迫的要求。 二、农地产权制度演进的三阶段及其原因 1.农地产权制度演进的三阶段。改革开放以来，我国农地产权制度的演进可以划分为三阶段。 (1)承包制阶段(1978年到1988年)。最初实行的承包制只是集体经营的一种生产组织形式和分配形式。从实行联产承包到1988年，农地产权的主要权能仍集中在上层政府手中，①所谓的“联产承包”只是农民必须保证产量、保证“上缴公粮”，只是生产、分配形式的转换。实际上农民只是获得了十分有限的耕植权。尽管人们把联产承包责任制总结为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，但当时的承包合同并没有规定农户由于使用集体的土地，应向集体支付。1988年以前土地禁止租赁，《中华人民共和国宪法》第10条规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这也表明农业联产承包责任制并未改变农地产权的主要权能仍控制在上层政府手中的事实。 (2)土地租赁阶段(1988年到1995年)。在这一阶段以乡村组织对农地的占有和收益权得以强化为特点，表现为乡村组织向农地承包户收取租金。具体做法有平均租赁、划分口粮田和租赁田(又称两田制)、区域租赁和跨界租赁，其中两田制一度成为发生面最广的土地使用形态，在此阶段，很多村委会依据土地集体所有，村委会有经营管理权的相关规定，采取收回农民承包的部分土地，或在土地调整中保留一部分耕地，称其为“经济田”、“机动田”，然后以竞争的形式出租给农民，获取租金。其中具有租赁性质的“两田制”面积到1990年为0.265亿公顷，占承包耕地面积的34.7％，到1994年更上升到0.323亿公顷(马炳全，1988)。 (3)土地物权制阶段(1995年至今)。在本阶段集体土地产权逐步弱化，农户耕地产权完整性则逐渐强化。以1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》为标志，在《意见》中除强调延长承包期30年不变外，还提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”和农户对土地继承权的政策；同时规定“无论是‘口粮田’、‘责任田’，还是叫‘经济田’，其承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的百分之五以内”，这等于间接地否定了村及村民组与农户之间的租赁关系。从2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》，明确提出要对原来以家庭为单位的人人有份的“土地承包经营权”给予“物权保护”。这实际上是对农民耕地产权的承认与保护。从实际权利行使看，农民对土地的权利也得到强化。以产权的核心权利——交易权为例，一项对土地转包现象所做的调查显示，绝大多数农户是自行转包，村及村民小组对转包没有明显影响(张照新，2002)。这说明农户对土地“承包权”已演化为“物权”。 2.农地产权制度演进的原因。由于从事非农产业收益相对于农业产业收益增加，大量的农业劳动力向非农产业的转移，在农村经济和乡镇企业发展较快的农业生产地区，务农人员老年化、妇女化的问题相当突出，出现了土地抛荒和半荒的现象，致使当时我国粮棉产量至1988年已连续5年徘徊(林毅夫，1996)。这引起了上层政府对粮棉产量的重视，并依此作为衡量政绩的标准，促使了乡村组织推行租赁制。这对上层政府和乡村组织而言是一个帕累托改进，上层政府提高了粮棉产量，乡村组织取得了更多现金流入。由乡村组织发起的从承包制到租赁制的变革由于上层政府的支持，再加上农民的无组织性，变革发生在商品经济和乡镇企业发达地区，受到的抵制小(这些地区种地收入在农民总收入中的比重低)，使变革的成本大大低于收益。
