中图类号：F31620文献标识码：A文章编号：1002-9753(2009)06-0033-11 中国进入新世纪之后，正在推动新一轮以“均山制”为本质特征的集体林区林权改革，一方面确实在一些地方出现了改革者多年梦寐以求的山权、林权交易的市场化和外部过剩的资金进入山区促进资源资本化；另一方面，30年改革中曾经出现过的乱砍滥伐和1990年代以来林区产业化开发中“速生丰产林”大规模种植单一树种、过量使用化肥农药等罔顾生态环境的负外部性问题，也在南方林区随处可见①。 如果把1980年代初期伴随家庭承包制的同时集体林区推进的“均山到户”作为第一次林改；把1990年代中后期推进“四荒拍卖”形成了有规模的“大户林”作为第二次林改；把新世纪正在开展的新一轮分山到户作为第三次林改；那么农村改革30年来先后三次林改，走的却是从均分到集中，再到均分的循环。 解读中国的林改问题，既需要回顾集体林区30年改革的经验过程；也需要理解林区之于农区的不同，主要在于林区自然资源与人口的关系之紧张程度低于农区，因此林地对于林农，相对而言也就不如农地对于农民的那种生存依赖关系强烈。而且，林改的“分-合-分”循环与外部财政金融等宏观经济制度环境的变化演进高度相关。 一、第一次林改的“分”——1979-1991年的林业“三定”改革时期 (一)政策回顾 1978年十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在广大农村中推广并广泛地调动了农民的生产积极性。1981年3月，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的林业“三定”，即稳定林权，划定自留山，确定林业生产责任制。1984年，“林业三定”集体林权改革在全国正式启动。1984年底，95％的集体林场完成了山权和林权的划定工作(章维，1985)。 (二)政策结果 “均山到户”之后，曾经引起集体林区农户对森林资源的乱砍乱伐。政府主管部门指出：“有些地方发生了严重的滥砍、偷盗和引发森林火灾等情况，违背了改革的初衷”[1]，导致集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点市由50年代的158个减到不足100个，能提供商品材的县由297个减到172个[12]。我国第三次森林资源清查(1984-1988年)结果也显示，南方集体林区活立木总蓄积量减少18558.68万立方米，森林蓄积量减少15942.46万立方米②。 其他农村地区也出现类似情况，如河北省赞皇县一带实行了农业包产到户，因对林业政策缺乏宣传，农民怕今后政策有变，以致先下手捞现货，砍了一些树(杜润生，2005)③。“于是，集体林权改革被迫紧急‘刹车’”[3]。 (三)对第一次均山制出现问题的不同反应 为什么集体林区“均山制”改革与农村地区“均田制”几乎同时进行，但却产生截然不同的效果——“包产到户”推行期间，农村劳动生产积极性被极大调动，实现粮食产量大幅度增长④，按不变价格计算1978-1984年间的农业总增长率和平均年增长率分别为42.23％和6.05％[4]。但集体林区却出现了农民大规模砍伐山林⑤。 对此，政府部门认为主要是管理问题。遂于林权改革进行中的1985年5月就发布了《关于制定年森林采伐限额暂行规定》；在改革完成后的1987年6月，中共中央、国务院接着发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出“集体山林管理不善、发展动力不足，累计成整个林业发展的‘瓶颈’”[5]。理论界很多分析认为，主要原因是农民对产权制度缺乏稳定预期，或者说产权不够清晰而产生的结果。 但加强政府管理和按照一般经济学理论逻辑做出分析判断，并没有在当时发挥实际作用，也缺乏对林区发展构成制度的相关分析和足够的经验依据。本文认为，这种同样属于资源性财产平均分配的制度在不同的农村产业之间发生的对立结果，不仅是农业与林业的不同“业态”差异下农户的理性选择，而且事实上更与当时的宏观经济情况高度相关。 (四)背景分析：宏观经济形势变化的相关性分析[6] 朝鲜战争结束后，中国迫于当时国际环境和民族独立的客观需求，全面接受了前苏联以军事工业为主的具有地缘战略意图的投资。由此，也在国家资本主义工业化建设的进程之中，形成了服从国家安全为首要目标、以军事工业为先导的特殊发展路径。 鉴于这种政府主导的国家工业化从一开始就从内在具有排斥劳动力的资本增密、技术增密型的军重工业起步。因此，一方面要求从三农提取更多剩余、造成农村凋敝，另一方面也要求国家财政在严重赤字条件下必须追加大量投资。因此，到前苏联1960年撤回所有在华前苏联专家，并以各种理由向中国“逼债”之时，中国金融机构贷差和财政赤字总额已占到财政总额的一半，无力继续投资的国家财政只得停止“二五”计划、进入调整阶段，并多次向三农转嫁危机⑥。
