一、发行地方债的理论基础 地方债是地方政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是市场经济中政府债务体系的重要构成部分。地方债包括地方公债和市政债券两个组成部分，地方公债通常指完全纳入地方财政预算的债务收入，市政债券是指城市政府或其授权代理机构利用政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品和服务支出的长期债务融资。地方债是市场经济条件下国家宏观调控的重要工具，也是分权财政体制的内在要求。地方政府发行地方债的主要理论依据主要有以下几点。 （一）公共财政理论。 公共财政理论以“市场失灵”为出发点来分析政府的职能和作用，明确政府与市场发挥作用的方式及其关系。一般而言，市场在经济运行中发挥基础性作用，只有在市场失灵或缺乏效率的领域，政府才以适当的方式对市场进行调节和干预，以克服信息不对称、消除垄断、矫正外部效应以及解决公共产品和服务供给不足问题，实现经济稳定增长、收入合理分配和社会稳定。为此，地方政府可以通过举债方式，聚集社会闲置资金，为实现政府职能提供有力支持。公共财政理论为地方债资金的使用方向和结构提供了理论指导，地方政府举债则是公共财政理论的具体实践。 （二）政府职能理论。 在多级政府条件下，提供区域性公共产品和服务是地方政府的主要职能。但对于许多地方政府而言，税收等经常性财政收入的不足成为制约基础设施建设和公共服务投入的关键因素。因此，地方政府通过依法举债，为地方基础设施建设和大型公共工程融资，成为一个必然选择。同时，债务资金不同于税收的有偿性特征将对地方政府投资行为形成有力约束，有利于规范投资程序、提高资金使用效率。 （三）分税制理论。 分税制是一国政府根据事权与财权相一致的原则，通过对税种或税源以及税收管理权限在中央与地方之间进行划分，以确立中央与地方收入分配关系的分级财政管理体制（苏明等，2008）。我国从1994年开始实行以分税制为基础的分级财政管理体制，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，进一步完善以分税制为基础的分级财政体制。因此，以政府政权为基础，以事权、财权为依据，以预算、产权为保障，赋予地方政府举债权就成为势所必然，这也是深化分税制改革的重要步骤和客观要求。 二、我国地方债的总体发展战略与制度设计 鉴于发行地方债存在一定的市场风险，也由于我国债券市场尚处于发展阶段，因而，有必要在确立稳妥的发展战略基础上，周密设计、逐步推广。 （一）地方债的总体发展战略。 总体来看，发展地方债一般有两种思路：一种是先从理论上进行制度设计论证，待现实条件成熟后加以推行；另一种是先从条件比较成熟的债券品种开始突破，在试点推行的基础上循序渐进、逐步放开。从我国当前情况来看，虽然发展地方债的客观需求日益强烈，也具备了一定的条件，在某些领域也有了实践经验，但仍不具备全面推行的条件。因此，更慎重的选择应当是循序渐进，先开放比较规范和风险较小的“公用企业债券”，条件成熟时发行“地方公债”，最后发行“市政债券”，建立统一的地方债券市场。 选择公用企业债券作为地方债的突破口，主要基于三个方面的考虑：一是它不构成地方政府直接债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。二是发行公用企业债券的市场约束条件较为宽松。公用企业债券以市政企业名义发行，具有较高的透明度，且债务偿还不受地方政府债务状况影响、风险较小。三是公用企业债券兼有政府债券和企业债券的性质，在理论和实践上具有突破的可能。近年来，一些地方发行的用于城市公共工程和重大基础设施建设的企业债券具有一定的公用企业债券性质，应当加以规范和管理，使之适应现阶段城乡基础设施建设和公共服务均等化的需要。 （二）地方债制度的基本框架设计。 1.建立和完善地方债法律体系。美日等国的经验表明，完善的法律制度是有效管理地方债、防范地方债务风险的前提和保障。在我国市场经济的发展过程中，相关法律的缺位也是诱使地方政府投资冲动无限扩大的重要原因。为此，应对现行《预算法》、《担保法》和相关财经法规加以修订，尽快制定和颁布《公债法》，对地方债发行主体、发债程序、地方债适用范围、偿还机制、发债责任的落实与追究、债务资金使用绩效考核等做出明确规定，将地方债管理纳入法治化轨道。 2.选择适当的地方债发行主体、种类和方式。考虑到我国经济发展水平和财政能力的地区不平衡，应对地方债的发行主体进行严格限定，现阶段只允许省、直辖市、计划单列市和具备较强经济实力的城市发行地方债。地方债的种类，可采用普通地方债和专项地方债两种形式。普通地方债主要用于医院、学校、消防等公益性较强、难以通过收费融资的公共设施，专项地方债主要用于道路、交通、水电等能够用收费方式偿还的城乡基础设施建设。从发行方式来看，地方债可采用定向募集的方式，但对于经济发达、信誉好的省、市，也可以采用公募方式向社会发行。 3.建立严格规范的债务投资决策责任制。为杜绝行政意志不当干预债务融资决策的行为，有必要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人的决策、管理和偿债责任。通过建立贯穿债务发行全过程的责任制，形成有效的激励和约束机制，不仅有利于防范决策失误导致的地方债务风险，也有利于提高债务资金使用效率。
