政府过度征地和农民集体随意开发会导致农田被过度占用。以行政手段约束征地和农民集体的开发活动，已被实践证明是不成功的。因此，为保护农田，应当重视经济手段的运用，做到对被征土地实行公平补偿，对农田用途保持给予充分激励，量化农田开发权并鼓励权利流转，以避免农田开发。在此，以广东为例进行分析。 一、广东农田保护政策及其缺陷 改革开放以来，广东农田数量迅速减少。目前广东人均耕地仅0.03公顷，不到全国水平的40％。广东耕地保有量到2010年的目标是325.76万公顷，目前已经下降到288.25万公顷，缺口达37.51万公顷，耕地保护形势异常严峻。 广东农田减少一方面来自工业化和城镇化快速扩张的压力，另一方面来自制度扭曲引起的负激励。经济高增长和大量人口向城市转移，只是农田减少的外因。如果土地管理制度是健全的，该外因尽管导致农田减少，这种减少仍然可能是有效率的。事实上，广东农田已被过度占用。低效率农田用途转变的根源在于土地管理制度存在问题。在广东，和中国其他地区一样，保护农田的基本政策工具是基本农田保护区政策、征地政策和农村建设用地使用权管制政策。基本农田保护区政策规定，各省级行政区须将80％以上的耕地划入基本农田保护区，非经严格的审批程序不得占用和开发，并实行基本农田占补平衡，以保证其总面积稳定。由于基本农田保护区政策的效果高度依赖另外两项政策，所以将分析聚焦于征地政策和农村建设用地使用权（农村土地开发权）管制政策。 （一）征地政策及其缺陷 所谓的“建设用地使用权”，实际上就是土地开发权①。根据法律，中国城市土地实行国家所有制，因此城市土地的原始开发权归政府所有。政府在城市土地国家所有制的前提下，通过划拨或出让方式将国有土地开发权（建设用地使用权）转让给公益性机构或营利性组织从事建设活动。 农民集体以外的单位和个人进行非农业建设，需要使用农民集体所有土地的，必须先经由政府土地征收——征收补偿不包含开发权价值，然后由用地者向政府申请建设用地使用权。征地政策的本意是控制集体农田用途转变，所以它被认为是保护农田的一道闸门。可是，这道闸门或许能控制农民，却不能控制地方政府（王小映，2003）。由于征地补偿的原则是按土地原用途（对于农田而言就是农业用途）补偿，即不考虑开发权价值，农民觉得不公平，因此他们通常抵制征地。地方政府则不同。征地使地方政府成为土地开发权的唯一卖主，其能够从征地和土地开发权出让中获得巨大差价收益，因此地方政府必然热衷于多征地、早征地。不公平的征地补偿使本该作为农田保护者的地方政府异化为农田和农民利益的侵占者，进而引发政府与农民的冲突。 （二）农村建设用地使用权管制政策及其缺陷 在广东，农村土地实行集体所有制。长期以来，农民集体对其拥有的土地只具有有限的开发权——只能自己使用开发权，且只能将土地用于乡镇企业、乡村公共设施和公益事业、村民住宅等三类建设项目。换句话说，农民集体无权向本集体外的个人或组织转让开发权，包括既无权直接向本集体外的个人或组织直接转让集体土地开发权，即无权“卖地”；又无权向本集体外的个人或组织出售、出租农民集体开发的房屋，即无权间接转让开发权。禁止农村集体土地开发权转让的本来用意还是防止农民集体随意开发农田，所以它被视为保护农田的另一道闸门。 广东省2005年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。从率先开放集体建设用地使用权流转的意义上讲，该“管理办法”是一大突破。值得注意的是，“管理办法”认可的“流转”仅指集体建设用地使用权直接流转，而且在实际操作中，公开直接流转的农村集体用地量较少，绝大部分直接流转是隐性进行的。据统计，珠三角地区近些年通过自发（非公开）流转方式使用农村集体建设用地超过集体建设用地存量的50％，即使在粤东、粤西等地，这一比例也超过20％[1]。“管理办法”形同虚设的原因其实很简单：农民集体通常愿意选择集体建设用地使用权间接流转，即宁愿自己进行土地开发，然后出售、出租房屋；即使是选择直接流转，为了规避严格的审批环节和相关税费，农民集体也倾向于私下与开发商达成交易，而不选择政府开辟的合法通道。 广东集体土地开发权管理制度的缺陷是，对农民集体土地开发权的管制失当。一方面禁止开发权间接流转，另一方面对农民集体行使土地开发权无明确的数量限制，为农村土地（主要是农田）违规开发留下隐患，禁止开发权间接流转的规定因此而落空。如前所述，法律仅对农民集体建设项目的用途进行限制。其后果是：第一，只要属于自己开发并使用的项目类别，农民集体的土地开发数量几乎不受限制（土地规划、建设规划、要求农田转变用途必须经过审批都不具有真正的约束力）；第二，因为管制本身的模糊性和信息不对称，政府无力监督集体土地开发项目用途并严格处罚违规，导致非法开发活动层出不穷，其突出表现就是“小产权房”泛滥。 所谓“小产权房”，狭义上是指在农民集体所有的土地上建造的并出售、出租给本集体外个人（主要是城镇居民）的商品住宅。由于此类“商品房”无法获得国土、房产部门发放的国有土地使用权证和房屋所有权证，而只能获得村或乡集体组织发放的类似证件，故称“小产权房”。小产权房的开发商或者是农民集体组织，或者是已获得集体土地开发权的外部开发商，或者是二者共同出资组建的开发机构。其实，广义的“小产权房”还应该包括在农民集体所有的土地上建造的并出售、出租给本集体外组织或个人的厂房、铺面和办公室等非居住类商品房。小产权房的实质是集体土地开发权间接转让，其目的是获取高额土地开发收益，其后果是基本农田及其他土地（林地、草地、养殖水面等）被过度占用。从冲破现行法规对集体土地开发权间接转让的不当管制和对抗不公平征地的意义上讲，小产权房具有一定合理性。但是，当前广东小产权房的开发规模已远超出合理边界，并对农田保护构成极大威胁。[2]
