一、引言 城市化是指工业化开始后农村人口大量向城市转移，城市规模迅速扩大，出现乡村人口比重降低、城市人口比重上升的过程。2007年，中国的城市化水平达到44.94％，人均GDP为18934元，已超过2000美元（国家统计局，2008），可以说目前中国已经进入城市化的中期加速发展阶段。城市化带来的直接矛盾就是城市原有资源无法满足人口爆炸式增长所带来的巨大需求，其结果就是城市建设对土地占用的快速增加，城市土地资源短缺，房价不断上涨。 目前，我国耕地面积为18.267亿亩，已经非常接近18亿亩的“红线”，相比于2000年的19亿亩（国家统计局，2008），平均每年减少1000万亩左右，下降速度非常惊人。随着城镇化的推进和乡村人口向城镇转移，城乡居民点对土地的人均占用量在理论上应该是趋于减少的。乡村居民点占地的减少应该足以弥补城镇建设用地的扩大。为什么在实践上没有做到这一点呢？原因有两点：一是乡村人口向城镇的转移不彻底；二是我国二元化城乡土地制度的局限（周一星，2006）。要缓解人地矛盾，实现耕地占补的总量平衡，仅仅由城市自身来完成是很困难的，要突破这一难题的最好办法就是挖掘土地的潜力，其中一个很重要的潜力就是长期被人忽视的农村宅基地。农村宅基地是我国乡村政府批给农民的住宅用地，这本来是农民安身立命的重要保障，但是目前农村的宅基地却存在分散、占地过大甚至荒废的问题。据浙江平湖市的调查，该地区每户农民宅基地都在0.8亩（合532m[2]）以上，几百平方米的土地上只住了1户人家（朱劲松，2007）！再加上许多农村劳动力进城务工，一些农村宅基地实际上处于闲置状态。据调查，北京市满族七道梁村宅基地使用率比较低，资源浪费现象较严重。由于全村2／3以上的家庭常住人口只有1～2人，多数住房常年处于空闲状态。闲置情况最突出的一户只有一位老人在家，为方便儿女春节回家过年暂时居住而占用5间房，约130平方米，尚未包括院子的面积（张秀智，2007）。可见，一方面是城市土地严重短缺；另一方面是农村宅基地严重浪费。可以说我们面临的最大资源短缺还是“制度资源”的短缺。我们需要转变发展和规划思路，在发挥政府对战略性资源的调控作用的同时，坚持市场对资源配置的基础性作用（唐凯，2007）。对此，本文认为要解决好城市化进程中的耕地保护，关键是实现城乡建设用地的合理流转。如何将农村的宅基地指标转入城里来，探索可行的农村宅基地指标全国流转机制，突破农村土地集体所有制的制约，实现宅基地跨区域置换，优化城乡土地资源配置，这对于加速城市化进程，促进农村人口转移，节约利用土地资源，对解决政府期望落实的中低收入阶层住房问题的土地瓶颈等有着重要的现实意义。 二、我国城镇人口变化与农村进城定居人群类型分析 2007年我国城镇人口为59379万人，比上年增加1673万人，乡村人口为72750万人，比上年减少992万人，城镇人口占全国人口比重为44.94％，比上年上升了1.04个百分点。从1990年以来的情况看。我国城镇化率一直保持较高速度增长。城镇化水平的提高主要受两方面的影响，一是城乡地域的变更，使得市和镇的数量增加，带动了城镇人口的增加；二是城镇人口的自然增长和乡村剩余劳动力转移，使得城镇人口加速增加。同时，受人口迁移流动的影响，自1990年以来，东部地区的人口一直保持较快增长，人口向东聚集的趋势十分明显。2006、2007年东部地区的人口比上年分别增长了1.12％和1.21％远远高于全国和其他地区平均水平。其原因是东部地区经济最活跃，经济增长最快，吸引了大量的外来务工人员，尤其是中部地区的人口多向东部聚集，使省际间迁入人口大量增加。 为了探索可行的农村宅基地指标全国流转机制，实现宅基地城乡跨区域置换，减小对耕地的压力，需要对农村进城定居人口类型与目前在城市的居住状况进行分析，概括起来大致可分为以下四类：第一类，户口已迁往城市，正式在城市定居，其在老家农村新建住宅的指标被自然取消。如农村孩子考上大学，毕业后分配在城市工作并定居下来；又如农村土地被征用而迁入城市。这类人群已经融入城市，作为城市居民的一分子，享受市民待遇。第二类，仍为农村户口但在城市已有较稳定的工作，经济状况较好，已在城市买了商品房。这类人群已有能力解决自己的城市住房问题，不需要通过政府的住房保障体系来解决；但其在老家农村仍有宅基地指标。第三类，农村户口，在城市有较稳定的工作，经济实力较弱，无力购买商品房，他们在城市只能通过租住城乡结合部的低价房或单位（雇主）提供的住房或通过其它方式来解决，单位（雇主）提供的住房一般都与工作的岗位有关，非长久的，不是稳定的住房保障。按现在的政策，除了政府征用其土地，他们无法通过将农村老家的宅基地变现以获得资金，也无法进入城市保障体系享受城市福利待遇。因此，他们不得不保留老家农村的住宅。从居住的质量上来讲，他们的实际居住质量是下降的。第四类，来城市工作时间不长，工作流动性较大，在城乡往返奔波，户口在农村的进城临时务工人员，其经济状况最为不稳定，生存质量最差。 对于第一类人群（土地征用除外），其城市住房和社会保障问题已基本得到解决，已占用的农村宅基地指标按目前的政策难以收回，但在若干年后将随着这些占指标的建筑的更新而取消，如何鼓励其尽早取消所占指标，将其所占指标那部分宅基地复耕，也是一个要考虑的问题；对于第二类人员，由于经济状况良好，是否纳入城市保障体系对其影响并不大，也无特别强烈的意愿将农村宅基地变现，但也应鼓励其将占用的指标让出来；对于第三类人群，由于他们的工资偏低但已在城市定居了较长时间，工作相对较稳定，城市商品房价格对他们而言较高，使得他们无力购买商品房或租住条件较好的租赁房，其生存质量堪忧。此外，由于其已经脱离农村，家乡的宅基地若无家里其他人居住，很有可能出现空置现象。如果政策允许其转让宅基地，他们出于改善生存条件的动机很可能会将其流转。城市政府可鼓励他们把农村的土地（宅基地）转到城里来，接纳他们成为城市居民的一员，将他们纳入城市居民的住房保障机制。这样一来解决了他们失地之后的后顾之忧，二来给他们提供了在城市生存的初始保障。既促进城乡建设用地合理流转，最终实现全国耕地占补总量平衡的目标，又安置进城农民，使他们享受城市建设者应有的福利待遇。对于第四类人群，因其在城市工作时间不长，经济收入不稳定，在城市定居有一定的困难。相对来说，第三类人群最容易和最愿意接受宅基地跨区域流转，数量也较大，这类人群是本文研究的重点。
