20世纪90年代以来，中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段。随着城市化进程的加速，农用地转为城市建设用地是不可避免的现象。在此过程中，大量农民将失去土地，从而可能引发一系列经济社会问题。例如，目前全国1／3以上的群众上访源于土地问题，而其中60％左右直接由征地引起[1]。在城市化进程中，如何妥善农地征用问题，对失地农民进行合理补偿和安置，已经成为亟待解决的重大社会经济问题。 一、我国征地制度的弊端 目前，我国建设用地必须使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用、征收的原属于农民集体的土地。在我国，城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，只有土地使用权可以依法转让。我国城市建设用地，除使用国家所有的土地外，主要通过行使强制权进行征地来满足城市建设的需要。 我国的征地制度形成于建国初期的计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管期间在补偿标准、审批权限以及程序等方面不断进行完善，但是没有从根本上触动征地制度本身，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前城市建设用地征用征收制度存在的主要弊端并在改革中解决这些弊端。当前城市建设用地征用征收制度根本上存在着如下弊端： （一）寻“租” 1.政府与官员寻租 在从计划经济体制向市场经济体制的渐进式转化过程中，政府实际上是以“参与者”和“管理者”的双重身份直接介入市场，在这种市场关系中，政府拥有制定政策和管理市场的权力，能够获得比原来更大的获利空间，这部分增加的利益是属于非生产性的“政府制度性租金”，这种行为属于“政府制度性寻租”[2]。在市场经济体制下，地方政府一方面压低给予农民的征地补偿另一方面又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商。 随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但是，我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊，征地过程中的告知、确认、听证等环节都存在缺陷[3]，且开发土地的程序极为复杂，一块土地要审批下来，需要由区上报到市、市上报到省、省上报到国土资源部，审批手续十分繁杂[4]。正是由于土地征收和分配领域行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让特别是土地划拨与土地招标之间巨大的价差，使设租寻租成为可能。近年来，全国各级政府利用低价征收、高价转让的方式，从征收农民的土地中拿走的钱不少于1万亿元[5]。 2.开发商寻租 随着城市化进程的加速，作为不可再生的土地资源越来越稀缺，并且，任何单位和个人不能买卖土地所有权，土地集中在国家掌握之中。所以，开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地，必须一一打通规划、审批、国土等环节。而要想将—片地成功开发成商住楼，还必须得到规划部门的许可。房地产商清楚征地成本与土地出让价格特别是土地划拨与土地招标之间存在巨大的价差，为实现利润最大化，必须取得价格低廉、位置优越、升值潜力巨大的土地。而政府是惟一的土地供应者，因此，开发商不惜手段向握有国土资源管理权的政府官员寻租，以便获得合适的土地。 （二）土地资源浪费 我国是世界上人均耕地最少的国家之一。然而，在我国，土地资源严重稀缺与浪费现象并存，主要表现在目前一些地方征地并非完全依据经济社会发展所需要，存在征地数量增长过快，用地指标消耗过多，甚至是违法征地，而土地闲置比较严重等同题。2005年中国国土资源公报显示：到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8％。 （三）对失地农民补偿不合理 土地具有社会保障和失业保险功能[6]。当前，土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。农村中大量存在的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。土地被征收以后，农民失去了最基本的生活保障和就业渠道，理应对失地农民进行补偿，使其能够保证正常的生活。 我国对失地农民的补偿是依据法定标准来确定补偿金额的。现行征地制度将征地补偿标准定为最高一般不超过年产值的30倍，并且是参照土地基于农业用途的收益，显然远远低于土地作为不动产永不灭失、保值增值、持续收益所能够带来的利益，剥夺了农民潜在的经济效益[7]。即便按《土地管理法》规定的最高比例补偿，这显然也是不公平的，甚至是巧取豪夺[8]。 二、现行征地制度弊端的生成根源：政府垄断 现行的城市建设用地制度对失地农民补偿过低，有可能引起社会不稳定；同时，在土地征收开发过程中的腐败现象和资源的浪费，促使我们去探究这些弊端生成的机理。 （一）根本原因：垄断 在我国，法律规定任何单位和个人不得买卖，最终导致农地产权的拥有者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价[9]。实际上，只有国家才可以出让土地，从而垄断了土地交易市场，土地征用实际上是未获承认的强制性买卖。政府土地制度供给不足，市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用，政府垄断土地市场，严重扭曲土地价格和土地市场运行机制，农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策的框架之中，这是当前城市建设用地制度弊端最根本的原因。
