一、转移支付制度相关基本理论 对于转移支付的含义，联合国《1990年国民账户制度修订案》中给出了一个宽泛的定义：“转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。”政府间的转移支付，则是相对于政府的购买性支出而言的，是指财政资源在政府间的无偿流动，其基本特征是无偿性。公共财政理论从多级财政的财政职能配置与税制设计研究基础上，引出了转移支付的必要性及其应承担的功能，形成了转移支付制度相关的基本理论。 （一）政府间转移支付的功能。 1.弥补纵向财政失衡和横向财政失衡。纵向财政失衡和横向财政失衡的存在，是政府间转移支付产生的基本理论依据。纵向财政失衡是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收支状况的差异而言的，指的是各级政府的、自有财政收入与其承担的支出责任不对称，导致某些层级政府出现财政赤字，而其他层级政府存在财政盈余的状况。纵向财政失衡理论认为，不同地方的居民对政府提供的公共服务有着不同的偏好，即存在地方公共需求的差异。在信息成本、交易成本约束下，地方政府（主要是市以下政府）相对于中央政府可以掌握更多关于地方公共需求偏好的信息，能够以较低的成本满足差异性的地方公共需求。因此，地方政府往往需要承担比高层级政府更多、更具体的提供公共服务的责任，由此将产生出较高的财政支出需求。另一方面，在许多国家的政府财力分配格局中，出于收入再分配、经济稳定和资源配置等因素的考虑，高层级政府（尤其是中央政府）往往集中了大部分的财权和相应的财力。在这种情况下，地方政府就会面临着相对较高的支出需求和相对较少的自有财力并存的矛盾，形成本级的财政赤字。与此相反，中央政府承担相对较低的支出需求，但拥有相对较多的自有财力，出现本级财政盈余。纵向财政失衡客观上要求中央政府通过转移支付进行财力的纵向调节。 横向财政失衡是针对同一层级地方政府之间财政收支状况的差异而言的，指的是同一层级不同地区地方政府满足本地公共支出的能力不同，如一些贫困地区的某些公共服务因地方政府自有财力不足难以达到最低标准，① 而有些富裕地区在公共服务达到最低标准后财力仍富余。横向财政失衡理论认为，就一个国家内部同一级别的各地方政府所辖区域而言，自然资源禀赋和经济发展水平上的差异是绝对的，在国土广袤、疆域辽阔的国家尤其如此。各个地区之间的这种差异，会导致地方财政收支方面的差异。收入方面，受经济基础、产业结构、收入水平等影响，各地税基进而财政收入呈现出较大差异；支出方面，由于自然条件、人口规模和结构、行政管理规模等方面的差别，财政支出需求、公共服务成本也各不相同。具体来说，就是发达地区财政收入大大高于落后地区，同时落后地区往往由于地处偏远、人口分散等原因，需要更多的财政支出才能达到公共服务均等化的要求。由此形成了横向财政失衡的状况。理论上来说，横向财政失衡体现在不同地区自有财力与达到公共服务均等化要求所需的标准财政支出之间的缺口。实际上，在许多情况下，富裕地区的地方政府能够为其居民提供较高水准的公共服务，而贫困地区地方政府提供的公共服务达不到最基本的标准要求，这也是横向财政失衡的一种重要表现。地方政府自有财力与标准财政支出之间的缺口是很难通过地区间自发的财力转移来进行调节的。这是因为各地方财政的收支活动均以本地利益为出发点和归宿点。因此，横向财政失衡客观上要求高层级政府从较高的层次予以调节，缩小不同地方政府满足公共支出的能力差距，尽可能向公共服务均等化的目标靠拢。 2.矫正辖区间外溢效应。理论上，地方性公共产品应由地方政府提供，这类公共产品的受益范围仅限于某一地方政府的辖区范围，比较典型的地方性公共产品包括市政建设、城市公安、消防等。与地方性公共产品相对的是应由中央政府提供的全国性公共产品，即受益范围为整个国家疆域范围的公共产品。然而实践中，一些地方性公共产品的受益范围无法恰好被限定在地方政府的辖区之内，也就是说这些公共产品具有辖区间外溢效应。辖区间外溢效应包括正的外溢效应和负的外溢效应两种情况。正的外溢效应意味着地方性公共产品的受益范围超出地方政府辖区的界限，使其他地区在受益的同时并不承担任何成本；负的外溢效应则意味着地方性公共产品的损害超出地方政府辖区的界限，使其他地区在没有受益的情况下承担了一部分成本。在辖区间外溢效应影响下，地方政府提供公共产品时所采取的策略容易产生某种程度的扭曲和偏差。当存在正外溢效应时，从本地利益出发，地方政府有可能高估提供公共产品的成本，而低估其整体效益，并囿于自身的财政实力，减少此类公共产品的提供数量；与此相反，当公共产品具有负外溢效应时，地方政府则容易高估其正效应，低估或者忽视提供该公共产品的成本，从而使这类公共产品继续存在乃至有所增加。从全国的角度看，这种政策扭曲损害了资源配置效率，也不利于地区间经济关系的协调。因此，中央政府有必要通过转移支付进行调节，如针对溢出收益的补偿。 3.实现中央政府的政策意图。除了承担公共服务的职能外，一国中央政府还应履行经济调节、社会稳定等职能，以保持国家经济的持续、稳定、健康发展，维护社会的长治久安、民族团结，这就要求中央政府制定有利于经济发展、区域协调、安定团结的大政方针和具体政策措施并加以贯彻实施。中央政府实施的经济社会政策中，有很多需要由各级地方政府加以实施，促使地方政府有效贯彻中央政策意图的手段和工具是多样性的，在很多情况下，中央给予地方相应的专项转移支付既是对政策实施给地方带来的成本的必要补偿，也是使地方政府行为与中央政府确定的“全国性目标”相一致，从而推动政策较快落实的有效手段。 4.中央委托地方事务。中央委托地方事务，是在明确划分中央与地方政府间事权的基础上，由于某些公共服务所具有的特征而产生的一个操作层面的问题。它不同于中央和地方共担事务，通常是那些影响面大、却需要地方加以实施的事务，例如戍边、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事务通常具有以下特征中的某一项：（1）由地方政府管理更有效率；（2）在空间范畴上具有很强的区域性特征；（3）出于政治控制的考虑划为中央政府事权，而以经济原则衡量适宜地方政府承担。
