中国财政职能定位及财政职能调整优化的思路

      深化财税体制改革是要按照有中国特色社会主义市场经济的基本要求构建和完善新型公共财政制度，是对我国现行财政体制的进一步修改和完善。其中需要解决的一个最基本问题就是如何正确界定社会主义市场经济框架下的财政职能，即财政职能定位问题。财政职能定位是构建新型公共财政制度的起点和基础，决定着财政在国民经济中的地位和作用，影响到新型公共财政制度中各种基本制度的安排，从而关系到我国财税体制进一步深化改革的方向、路径和重点。明确财政职能定位基础上，应该在多级行政层次框架内进行各级政府之间的财政职能分工，并以此作为调整政府间财政收支关系、具体财政收支活动的基础。

      一、财政职能的理论分析与中国财政职能定位

      （一）财政职能一般理论分析。

      1.政府职能定位决定财政职能定位。政府职能是国家职能的具体表现，是形成财政职能的前提；财政最基本的作用是为政府职能的履行配置必要的资源，政府职能定位必然决定财政职能定位。按照理论分析和实践经验（见表1）：（1）对一般市场经济国家，政府职能范围可界定为弥补市场失灵和促进社会公平两个领域，按照能力程度政府职能可以划分为基本职能、中级职能和高级职能三种类型。基本政府职能主要集中于提供纯粹公共产品和保护弱势群体，具体包括国防、外交、宏观经济管理、法治、公共卫生以及扶贫。中级政府职能的重点是解决外部效应、规范垄断行业、克服信息不对称和提供社会保障等领域。高级政府职能则在协调市场活动、促进市场发育和再分配两方面发挥更积极的作用。（2）经济转型国家不仅存在市场失灵和促进社会公平问题，而且还存在市场不完善的问题，需要政府在一定程度上替代市场发挥作用，因此，经济转型国家的政府职能范围应该界定为替代市场、弥补市场失灵和促进社会公平三个领域，相对于同一经济发展水平的市场经济国家，经济转型国家政府职能范围更宽。同样按照基本职能、中级职能和高级职能分类，经济转型国家政府发挥替代市场的作用分别体现为向特定产业企业提供补贴、价格管制；以国企形式控制自然垄断、公用事业和金融；政府直接从事竞争性经济活动。

      

      另一方面，政府职能并不等同于财政职能。政府上述职能有些是通过提供物品的方式来体现，有些是通过提供服务的方式来体现，而有些则是需要通过制定法律、法规和政策来体现，前两类职能的执行过程需要特别、额外的财政支出，而后一类职能可以在政府日常经费中解决，所以，财政职能对应的主要是通过提供物品和服务方式来体现的政府职能。不同类型的政府职能，决定着不同的财政职能定位；随着一国市场经济体制发展水平的变化，政府职能是不断变化的，财政职能也应该是动态变化的。

      2.市场经济条件下财政职能的理论分析。财政职能一直是财政理论分析的重点。伴随市场经济体制的发展，西方财政理论经历了重商主义、古典主义和凯恩斯主义等不同发展阶段，形成了现代财政理论有关财政职能的比较完整的分析，并对现代市场经济国家财政职能的形成提供了理论依据：（1）财政职能必须有利于财政实施国家宏观经济调控；（2）财政必须履行公共义务；（3）财政要能够促进市场体系的发展与完善。

      马斯格雷夫（Richard A.Musgrave,1959）将现代市场经济国家的财政职能界定为三大职能：资源配置、收入分配和稳定经济，获得普遍认可，在一定程度上确定了现代市场经济国家财政职能的基本核心内容。（1）财政履行资源配置职能首先是由于市场机制提供公共产品是无效或低效的，需要由政府承担起提供公共产品的责任；其次由于某些产品或服务可能带来的外部效应（正或负）是市场机制无法纠正或抵消的，这也需要政府采取适当的财政手段实现外部效应内部化。（2）财政履行收入分配职能主要是由于市场机制框架内缺乏以公平分配为目标的再分配机制以调节收入分配差距扩大，因此必须依靠市场以外的力量——财政来调节收入再分配，最直接手段包括税收转移、累进所得税、消费税和补贴等。（3）财政履行稳定经济职能则是由于单靠市场机制的自发调节作用，经济不可能自动平稳发展，必然要求政府发挥平衡社会总供求、推动经济持续发展的积极作用，其中财政的作用尤为重要。基于财政三项基本职能，在多级政府框架内，各级政府财政职能的分工可以概括为：（1）稳定经济职能和收入再分配职能是中央政府的基本与主要责任，这主要因为地方政府缺乏稳定宏观经济的动机和手段，要素自由流动使地方政府以征税方式进行收入再分配可能引起无效人口流动；（2）资源配置职能按照公共产品的受益范围在中央与地方政府之间进行分工，并尽可能由低层级政府来提供地方公共产品以发挥地方政府的信息优势。

      财政“三职能论”确定了现代市场经济国家政府的基本财政职能，并原则性规定了各级政府财政职能分工。事实上，一方面，随着经济社会发展，在基本财政职能框架内，各国政府的具体财政职能存在一定差异性，同时呈现出财政职能的日益多样化；另一方面，各级政府财政职能的原则性分工需要根据实际进行一定修正：（1）资源配置职能并不能完全按照公共产品的受益范围在中央与地方政府之间彻底分工，特别在许多发展中国家，突出的问题是如何满足对基本公共产品的需求，因而一些基本公共产品的提供责任需要由中央与地方政府共担。（2）收入再分配职能并非完全由中央政府承担，要素不能完全自由流动的限制客观上要求地方政府承担一部分收入再分配职能，尤其是在向低收入阶层提供基本生活保障和遏制区域内收入分配差距扩大方面发挥积极作用。（3）稳定经济职能并未将地方政府完全排除在外，尤其是区域面积较大的国家，地方之间的差异性使地方财政在逆经济周期政策操作上可以发挥更多作用。