一、户籍改革的政治经济学命题 我国在很长时期内形成了二元的发展模式，而户籍制度成为这种模式和体制的基础。我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，而这些功能又在过去几十年的发展过程中不断地被强化和放大。户籍制度上所负载的利益和权力已经远远超过户籍制度本身，并成为户籍制度改革难以推进的根本原因。如果说户籍制度作为一种“社会屏蔽”制度，是我国计划体制下特殊的工业化发展战略选择的结果，在当时是一种不得已而为之的策略，那么伴随着社会环境的变迁和各种要素的积累，户籍制度改革已是大势所趋。自20世纪80年代中期以来，从中央到地方，从农村到城市，户籍制度改革受到社会各界的广泛关注。人们更多的是把户籍制度改革与中国城市化进程和城乡二元社会结构的破解联系起来。①②③ 中国户籍制度改革的进程表现为由中央政府、地方政府、外来流动人口和城市市民多个利益集团组成的多方博弈过程。当前，政府对户籍制度改革的目标主要表现在两个相互冲突的方面：一是工具性目标，即通过户籍制度所表现的城乡分割和流动人口权利的缺失为发展的工具，以追求经济的快速健康发展和实现资源的优化配置，保证城市居民充分就业，乃至保持国家政治、经济、社会的长期稳定。二是价值性目标，即以促进和保障流动人口的权利及其福利为导向的，通过缩小城乡差距，从而最大限度地促进不同群体的公平为首要目标。在社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力的情况下，地方政府特别是城市政府必然要在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍，但一般都会倾向于工具性目标，即优先考虑城市人口的既得利益并以经济、社会的稳定为执政的主要出发点。 关于户籍改革的政治经济学命题是改革决策者的主流意识形态的转变，即政策目标的优先序应当从工具性目标向权利和平等的价值性目标的转变。④ 转变的方式是以渐进式改革为基调的，对原制度有强烈的路径依赖性。首先，户籍改革的本质是决策者必须放弃以限制人口自由迁徙的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标。为此，决策者需要将流动人口的权利保障以及社会公平纳入自身的社会总福利函数之中，并赋予其权利价值在政策目标序中的优先地位。其次，近年来户籍制度改革的实践表明，改革的路径以一种循序渐进的适应内外压力的形式出现，表现出对原制度的强烈依赖性。通常，渐进主义作为一种社会行动方法，具有成本低、代价小的特点。如果说原有户籍壁垒刚性的下降，得益于市场化和工业化的推进，而现有城镇户籍利益的存在，却是由转轨时期的相关制度重新赋予的。⑤ 目前我国教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利等社会经济政策的主体依然以城乡分割和行政区分割为基本特征，因此改革的成败在很大程度上取决于教育、就业、社会保障等相关的社会经济政策的配套改革是否成功。户籍制度改革的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利，使户籍管理和户籍登记功能回归本位。当然，这是一个需要周密设计和谨慎对待的长期过程。将福利从户口上剥离不等于取消福利，福利体制是可以脱离户籍管理体制而独立运行的。 二、户籍制度的历史价值及其权利限制的政策后果 户籍制度的历史价值典型地反映了一种发展工具主义的特征。无论是在改革开放之前的计划经济时期，还是在20世纪80年代之后向市场经济的过渡时期，户籍始终充当了国家社会控制与经济发展战略的一项重要工具。其工具性作用主要体现在维持社会秩序、控制城市发展、保障国家粮食和其他生活消费品的供应，以及提高经济竞争力等方面。建国之初，户籍制度建立的最直接的目标一般被认为是为了维持社会的秩序，即新政权试图通过一种有效的制度安排，以便营造一种“人工维持的秩序”，确立新兴民族国家的安全与稳定。⑥ 户籍制度建立的初衷只是为维护社会治安与保障公共安全，其开始实施阶段并没有形成强制性。⑦ 随着1953年12月全国粮食统购统销制度的实施，粮食生产和分配问题开始与户籍制度联系起来。为了增加粮食生产和供应，政府决策者期望能够把农民留在土地上，以确保农村有足够多的劳动力。1958年出台的《户口登记条例》改变了户口迁移登记手续，规定户口的迁移不仅需要迁出地政府机关的审批意见，更重要的是需要迁入地的政府机关或主管部门的审批意见。由此，户籍真正开始作为一种管理工具限制了城乡人口的迁移，成为在很长时期内中国城市化进程缓慢的主要制度原因之一。在短缺经济条件下，户籍成为有计划地配置包括劳动力在内的各类生产和消费要素资源的有效载体。粮食作为最稀缺的农产品和最直接的生活必需品，其数量和规模在很大程度上成为地方政府选择严格或宽松的户籍控制政策的最主要的制约因素。⑧ 20世纪80年代农村改革之后，户籍制度的历史价值则主要体现在为中国的工业化与低成本出口战略的经济增长模式所作出的贡献。发轫于20世纪70年代末的农村改革，极大地提高了农村的劳动生产率，也使得农村剩余劳动力被释放出来，并最终成为史无前例的人口流动大潮。传统户籍制度的存在和以户籍为基础的城市社会保障和福利体制使得大量流动人口成为没有长期劳动合同，又未被城市社会保障体系所覆盖的生存于正规体制之外的就业群体，其主体是大量的非正规就业者。让如此众多的农村劳动力工作、生活在传统的城市体制之外是对农村人口的一种剥夺，是一种制度上的不平等。但是，在中国工业化进程中如果将所有非正规就业都纳入正规体制必然会极大地提高社会发展和劳动力市场的管理成本。在中国二元经济的发展格局下，非正规就业在解决中国劳动就业和促进经济发展上发挥了重要的作用。在一定意义上讲，以户籍为基础的城乡二元体制以及由此所产生的一亿多体制外的廉价的流动劳动力的存在，是中国产品得以以低成本占领世界市场、使中国成为“世界工厂”的重要原因，也是中国过去三十年改革开放得以顺利发展、经济得以长期高速增长的最重要的制度因素之一。⑨
