随着经济和社会的发展，县级行政体制改革再次被推上风口浪尖，一方面，“市管县”体制已越来越明显地呈现出各种弊端，“扩权强县”日益受到社会各界的关注，并在不少地方开始试行；另一方面，随着具有行政执法权的职能部门相继实行垂直管理，基层政府的执政“要素”被剥夺殆尽，地方政府日渐“空壳化”。县级的权限到底是收还是放，地方行政体制改革将何去何从？ 一、对垂直管理的分析 近年来，“垂直风”盛行，越来越多的职能部门脱离地方政府的控制，实行垂直管理。从短期看，这是中央解决部门管理与地方政府之间的矛盾，确保政令畅通的制度调整；从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一执行的目标，平衡中央与地方职权的一种战略手段。 1.垂直管理打破了原有县级政权格局 实行垂直管理，最直接的目标是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。回顾近年来垂直管理的实施过程，可以发现，直接决定钱物归属的海关、税务、烟草、盐业等部门是垂直管理的“先驱者”，但进一步发展和变化的事实让中央政府和公众意识到，光对这些管钱的部门收权还远远不够，于是，工商、质量监督、国土等部门又被“直管”，发展到现在，环保、审计、统计等部门也成了“直管”的热门单位。据统计，目前实行垂直管理的行政机关已占到地方行政机关的三分之一左右。已实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法或监管的权威性、统一性。 但是，简单地把管理权限上收，仅是头痛医头、脚病医脚，治标不治本，不能从根本上解决普遍存在的问题。问题的存在有诸多方面的原因，有制度设计的不科学，有法律制度的不完善，有政策规定的缺陷，原因极为复杂，不是一收了之就能解决的。抛开问题的复杂性及全局利益和局部利益不说，实行垂直管理的部门真的都做到了公正执法、科学管理、严格监督吗？不能片面地认为“地方政府观念保守，而部门必然公正”，地方政府追求地方利益最大化，部门也追求本系统利益最大化。实行垂直管理，使部门内部形成强大的共同利益群体，处处维护部门利益，特别是在政策制定、基层执法等方面的公正性大打折扣。 另外，行政效率和行政监督是行政管理不可或缺的两个方面，如果以弱化监督为代价来提高行政效率，极有可能会增加权力滥用的风险。对各垂直部门来说，当它们作为地方政府的职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约，实行垂直管理后，地方政府平级单位对它们的经常性权力监督失效，只能依靠上级部门和上级监管机关的监督，而上级监管致命的弱点就是非经常性。“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级部门一把手成为说一不二的“家长”，一旦腐败，往往多年不会暴露，并形成从上到下的集体腐败。这些年，河北省国税局原局长李真、海南省工商局原局长马招德、内蒙古国税局原局长肖占武等案件被查处后，均有多个下属市、县局的一把手“受牵连”就是突出的例子。 2.垂直管理对县级政权的影响 垂直管理部门掌握着一定的经济管理权和执法权，对地方经济建设的作用举足轻重，其人事权和财务权都受垂直领导，游离于地方管辖之外，弱化了地方政府的管理和服务职能，使其变成了一个不完全政府、“残废”政府。 一是架空地方政府，弱化了地方政府职能。一方面，随着权力逐级上收，县级政府的权力逐渐弱化，造成地方政府权责不对称；另一方面，一些对地方发展非常重要的执法部门纷纷实行垂直管理，各垂直部门对上负责、各自为政，缺乏协调，不利于地方管理。同时，地方政府职能被弱化，加剧了“政出多头、部门打架”等现象，降低了行政效率，损害了地方政府的权威。 二是收入差距助长了权力寻租之风。垂直管理可能导致不同部门间收入差距加大，形成不公平效应，助长地方权力寻租之风。就“权”而言，一些垂直管理机构自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大；部门分支机构多，人员广泛，不受外部监督，可以对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死。就“利”而言，同在一个区域内工作，垂直管理部门工作人员的工资福利远远高于当地非垂直管理部门，人为造成分配不均。这种不合理的收入差距，极易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象，促使群众对政府产生新的不信任感。因此，国家如何采取有效的调控手段，真正实现不同系统、不同部门“同工同酬”，是一个亟待解决的问题。 三是因职能肢解导致职责矛盾尖锐。对部门实行垂直管理后，权力上收，相当一部分经济、社会管理权被收到中央和省里，县级行政职能被弱化，调控全局工作缺乏有效的手段，工作难度增大，特别是项目审批环节多、限制多，耗费了基层领导大量的精力且导致行政效率低下。一些部门在项目审批上随意性较大，由于缺乏正确的授权机制、标准和规范的程序，在审批过程中，审批项目和经费的权力并没有与落实该项目和经费的责任联系起来，使县域经济发展受到影响。 二、“扩权强县”的必要性 20世纪80年代的“市管县”体制改革适应了当时的经济发展要求，增强了中心城市对农村发展的带动功能，起到了加强管理的积极作用。但是，随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，“市管县”的弊端也逐渐显现。一是过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，降低了行政管理效率。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的增加，上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上传，影响了行政效率；另一方面，行政管理层次的增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。二是城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县级发展职能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市占有，县只能听命于市，其地位和发展机能弱化。另外，一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张，与县争资源、争土地、争项目，由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。三是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下，市级政府“上提财权、下压事权”的空间很大，从而造成财权与事权的不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市甚至成了县财力的“抽水机”。四是“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分市本身经济实力较强，对周边县具有天然的辐射带动作用外，还有很大一部分市是在合并、升格的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，从而出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域的经济发展。
