［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2009）06－0022－07 当前，新一轮乡镇机构改革正在我国持续、深入展开，它的成功与否、成效如何，直接关系着社会主义新农村建设以及整个国家经济的长远发展和社会的和谐稳定。因其之重要，政府相关部门和学术界一直比较关注，进行过大量研究和思索，形成了许多有一定理论或现实意义的专著文章、调研报告及改革思路。最近，笔者系统性地阅读了一些相关文献、研究，有些感触和体会，遂结合对H镇（笔者2005、06年之交曾实地调研过）机构改革的观察及思考，形成此文。 一、我国乡镇机构改革的线索追踪 近年来，政府有关部门和学术界对乡镇机构改革都给予了极大的关注与思考，尤其是一些专家、学者沿着不同的思路对乡镇一级政权的建设、运转和改革进行了有益的探讨和研究。有的学者从乡镇政权的权力运作与乡村政治生态间关系的角度，指出提高乡镇政权的施政能力和行政效率，减弱乡镇政权与其所管辖乡村社会间的利益对抗，是完善我国农村基层治理体制的核心目标[1]；有的学者认为，考察乡镇政权问题，脱离不了国家与社会关系的历史视角，应以国家与社会关系的宏观视野为背景，从历史的角度考察中国乡镇政府的衍生过程和当代情境下乡镇政权与地方社会间的复杂互动关系[2]；有的学者侧重从乡镇政府内部权力结构、转变政府职能及乡镇的权力运作等角度进行研究[3]；另一些学者则在“乡政村治”的治理格局下，从乡、村两级入手，以解决乡村之间的矛盾和冲突为目标，探讨如何为乡村管理创造有利的宏观环境，合理划分二者的权限，实现国家权力和社会权力的有机衔接[4]。 从历史的和理性行动者的观点，通过对乡镇机构改革的线索追踪，可以梳理和把握我国基层乡镇行政管理体制的本质及其随历史进程持续改革的必然性。 1.历史的视角：从乡绅社会到民族—国家的基层治理细胞 从历史的角度来看，我国当代的乡镇行政管理体制，是在继承中国传统的乡村治理之道的同时，伴随着全球现代化的进程和民族—国家建设这一全球性趋势，而逐渐地建立起来的。因此，我国当代乡镇行政体制的实际运作，不仅总是要受到传统政治文化因素的干扰，而且也和中国民族—国家的演化历程息息相关。 自国家政权组织形式出现之始至帝制结束长达几千年的时间里，我国国家政权对乡村的治理，主要表现为两个特征：其一，基层行政上实行的是皇权—官僚体制下的乡村自治，国家政权并不直接渗透于乡村；其二，在经济上，国家与农民的联系主要通过纳税的关系来实现。但是，自从工业革命以来，全世界范围内开始了一场国家政权建设的高潮，而中国也于结束帝制之后，转向了民族—国家的政权建设，以期建立起一个能对社会与全体民众实行有效动员与监控，并藉此也能为现代化成功汲取资源的国家政权体系。国家因而有意识地将其权力向乡村渗透，试图结束传统乡村与国家实际分离的状态，加强对乡村社会控制的广度与力度[5]。乡镇政权的建立，就是其中最重要的一种制度性实践。 值得指出的是，基层乡镇政权的建设，作为民族—国家政权建设的重要组成部分，在加强对乡村社会的控制和资源汲取的同时，也为它自己增添了新的职责：即管理好乡村社会的社会治理行动，并为乡村社会的居民提供高水平的社会福利和公共服务。这必然为它自己带来了两个潜在的风险：首先，为了加强对乡村社会的控制和资源汲取，就要投入一定的人力、物力和财力，也就是行政成本。随着乡镇政权事权的增加，以及它在预算软约束条件下的策略选择，乡镇政权的规模有逐渐扩张的风险；其次，由于乡镇政府作为一个有着自己利益取向的地方政府，在社会转型期间各种激励机制——如地方基础设施建设、财政收入分配和人事晋升——的引导下，存在着逐渐演变成为一个类似于厂商一样的经济行动者的风险[6]。 2.理性行动者的视角：财政危机下乡镇政权角色意识的改变 以上两种潜在的风险可能性，在当代我国的许多基层乡镇政府中都可以看到。乡镇政府的规模，随着乡镇政府介入的社会管理和经济发展事务的增加，呈现出迅速扩张的趋势，因此人员超编现象十分普遍[7]；其次，随着乡镇规模的增大和人员的超编，乡镇的财政支出就要加大，而且绝大多数增加的财政开支需要乡镇自筹资金来解决，这样，就使得乡镇政府转化成一个经济行动者的潜在风险，很容易变成现实。同时，由于我们国家的干部人事晋升制度也把经济成长指标作为衡量政绩的标准，这样就更进一步加剧了乡镇政权演变为一个经济行动者的风险。 在自筹财政开支急剧增加和乡镇政府逐渐演变成为同时追逐经济、政治和社会目标的理性行动者的前提下，由于种种原因，造成了许多乡镇政权面临陷入财政危机的风险，这不但直接损害到了乡镇政权顺利完成它所承担的各项社会管理职能的能力，也影响到了它顺利完成提供社会福利和公共服务职能的能力。因此，如何转变乡镇政权的自我角色意识，如何克服由于规模扩张和角色转型所带来的财政危机，成为一个理性行动者必须考虑的战略问题。 从全国范围内来看，尤其从中央和地方各级政府的目标来看，为了减少行政成本，提高办事效率，减轻农民负担，乡镇机构改革工作已成为新一轮基层行政管理体制改革的热点。针对前面提到过的乡镇政权规模扩张和职能角色转型的两大风险，针对性的改革措施首先是以撤乡并镇、精简减员和扩大行政区划等多种形式进行的，意在精简乡镇政权规模同时提高其行政效率的改革试点工作；其次，是以强调乡镇政权职能角色转变为目标的改革试点工作。具体来说，就是在目前这样一个全球化、法制化的社会时代，基层政权组织如何重新界定自己的角色。包括H镇在内的新一轮乡镇机构改革，恰恰和以上这两个改革方向密切相关：首先，就是如何转变乡镇政府的职能，同时减人、减事、减支；其次，就是如何把原来的乡镇政府，从一个看似责任无限的政府，转化为一个只承担有限责任的政府，而把一些原属于市场、社会、企事业单位的权力和义务交出去。在这里面，就涉及到原有的社会福利和公共物品由谁来供给的问题。比如说，在笔者去过的H镇，防疫、农技等公共物品，改革前是由镇政府提供的，现在则开始交由市场提供，而为了保证“市场提供”的质和量，H镇政府又采取了“以钱养事”的方法。这一点会在后文中提及。
