政府间财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。[1]转移支付是财政体制的重要组成部分，是一国政府间财政关系的进一步调整，对财政体制的公平性和运行效率有着重要影响。科学合理的转移支付制度是中央政府实施宏观调控的重要工具和各级政府履行职能的重要保障，也是实现资源有效配置、地区间财力合理分配和公共服务均等化的必要条件。在当前公共财政体制改革日益深化以及转移支付制度矛盾丛生、运行绩效低下的现实背景下，系统梳理相关理论、总结国际经验，对于推进我国转移支付制度改革、促进公共服务均等化目标的实现，具有重要理论和现实意义。 一、转移支付的一般理论：政策目标与经济效应 (一)转移支付的政策目标 公共经济学理论一般从弥补财政缺口(纵向公平)、均等化(横向公平)和纠正外部性三个方面来论证转移支付制度存在的合理性和必要性，从而也阐述了转移支付的主要目标。 第一，解决政府间纵向财力不平衡问题。转移支付制度是分税制财政体制的一部分。在分税制财政体制下，由于中央政府在承担再分配及稳定职能方面具有比较优势，因而税收及债务融资权利都划归中央政府。地方政府能够根据辖区内居民需要，提供相应的公共产品，从而在相关资源配置中即支出安排中占有支配地位。换言之，中央政府在组织收入、控制“流动性”方面具有优势，而地方政府能够有效地提供地方性公共产品、满足多样性的需求偏好。由此出现了一个矛盾：税收主要被中央政府掌握，而提供公共产品的支出主要由地方政府承担。这样，即便是经济发达、财力雄厚的地区，其支出也不一定能满足需要。因而，取得转移支付资金就成为地方政府融资的重要方式。事实上，由于地方政府财政收支的普遍不平衡，各国不同级次政府间广泛存在财政转移机制。 第二，解决政府间横向财力不均衡问题。任何一个国家和地区，在任何一种财政体制下，都会因自然资源条件、税源充裕程度以及公共服务有效需求水平的影响，存在财政收支缺口和地区不平衡。这就需要中央政府通过财政转移支付来解决，以保证不同地区大致相等的最低公共服务水平。因此，许多国家的中央政府都给地方政府拨款，试图“抹平”富裕与贫穷地区的财政能力，使其在可比税率的基础上提供可比服务，增强整体适应能力。另外，由于财政机制中信息不对称等因素的存在，地方政府可能无法制定完美的公共服务供给规划，进而导致地方政府提供公共服务的范围超出其管辖权和提供不适宜的公共服务。这时，中央政府可以通过专项转移支付，帮助落后地区有效使用中央财政转移支付资金，防止地方政府提供超过管辖权范围的公共服务。 第三，解决外部性问题。某些经济活动虽然发生在特定的地区，但却与整个国家或地区密切相关，具有收益溢出效应或正外部性。如水或空气的污染控制、省际公路、基础教育、公共卫生以及公共安全等公共服务，由于收益外溢性的存在，地方政府往往缺乏投资动机，导致供给不足，这就需要中央政府通过转移支付进行激励。[2] (二)转移支付的主要类型及其经济效应 从转移支付的特点和经济效应来看，一般将其分为无条件转移支付(一般性转移支付)、有条件转移支付和分类转移支付三类(刘溶沧1996)。 无条件转移支付是指中央政府不规定转移支付资金的使用范围和要求，接受拨款的地方政府可以独立自主地安排其使用方向和数额。它除了弥补地方政府履行职能时存在的财政资金缺口外，更重要的目标是实现地区间公共服务均等化、促进地区均衡发展，是一种均等化转移支付。一般性转移支付在增加区域性公共产品供给的同时，也会间接影响私人产品的供求。从经济效应来看，它通常会增加地方预算支出，但增加额小于转移支付数额。这意味着，给予地方财政的一般性转移支付具有收入效应，转移支付资金的一部分会转向私人产品的生产和消费，使私人产品的需求也有所增加。 有条件转移支付也即专项转移支付，是指转移支付资金被限定在特定的范围内使用，有时还附加若干使用条件，如指定配套条件，要求地方政府同时按照一定比例承担一部分支出。专项转移支付是对地方政府承担的中央政府委托事务、中央政府和地方政府共同承担的事务以及中央政府特定目的事务的拨款。它更多的是体现中央政府的政策意图，是中央政府进行宏观调控的重要手段。有条件转移支付不仅能够降低地方税率、产生收入效应和替代效应，也能增加地方公共品供给。但在有条件转移支付条件下，如果地方因财力薄弱不得不通过举债方式为配套资金融资，可能会导致对地方预算产生干扰，甚至导致地方财政赤字，进而加剧地区间财政不平衡。因此，地方政府更青睐无条件转移支付，因为它们可以根据自己的需要自由安排资金。 分类转移支付是指中央政府规定拨款的使用方向，但不具体指明接受者使用资金的细目与用途，是介于无条件拨款和有条件拨款之间的一种转移支付形式。在分类转移支付条件下，仍然会有一部分资金转移到其它产品上去，但转移幅度远远低于无条件转移支付，因而能更好地体现中央政府支持地方政府提供某种公共产品的政策意图。 二、对中国转移支付的现实考察
