各级政府间收入划分与分税制改革

      一、政府间收入划分的理论分析

      政府收入是政府履行其财政职能、提供公共服务的资金保障，如何科学合理的划分政府间收入关系是处理好各级政府间财政关系的重要方面。从理论上讲，政府间收入划分既要遵循其本身特性又要遵循受益原则。而从世界上大多数国家的实践来看，无论是联邦制国家还是单一制国家都普遍拥有一个相对集中的税收体制和相对分权的支出体制。

      一般来讲，政府收入主要包括税收收入、非税收入和债务收入等。因此，政府间收入划分包括税收入与非税收入的划分两个部分。

      (一)税收划分的理论分析。

      理论分析认为税收分享所遵循的原则主要有以下两类：一是按税种本身特性划分；二是根据受益原则来划分。

      1.按税种属性进行税收分享。相比较而言，持这种观点的学者比较多，其中最为代表的是美国著名财政学家马斯格雷夫的七原则。他从税种的设立和划分应该有利于政府职能的履行与政府目标实现的角度提出了税收划分的原则：(1)流动性强的税收最好划归中央，否则会扭曲资源在地区间的优化配置，中低级政府应对辖区间流动性低的税基征税；(2)应该在那些能够最有效地执行统一税基的辖区征收累进税率的个人税；(3)以保障收入再分配为目标的累进税应划归中央，因为对收入的再分配应该由中央政府在全国范围内调节，以实现公平目标；(4)用于稳定经济手段的税收应划归中央，因为稳定经济是全国性的职责，应由中央政府履行，而具有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收应划归地方；(5)地区间税源分布不均的税种应划归中央，否则会引起地区间税收收入不平衡；(6)依附于居住地的税收，如销售税和消费税，较适合划归地方；(7)受益性税收及收费对各级政府都适用。如果照此原则，大部分税收收入应由中央政府征收。这样的弊端是地方各级政府收入与支出的严重失衡，使收入和支出责任不能有效结合起来，可能带来企业和个人税收负担加重或地方政府过度依赖中央政府、财政资金的使用效率下降等一系列问题。

      2.按受益原则进行税收分享。美国经济学家埃克斯坦认为，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供，另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的财权和财力。尽管按此原则可能会增加税收征管成本，但由于它符合“谁受益，谁付款”的原则，可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。

      综合上述观点，税种的划分主要应根据税种本身特性和受益原则。从效率的原则出发，哪一级政府更多地掌握有关税基的信息，就应由这一级政府来负责税收。而根据事权匹配的原则，与哪一级政府支出责任相关的税种就由这一级政府负责征收。根据上述两个原则，应将收入相对稳定且不受经济周期影响的税、以长期定居地为基础的税，如消费税、对完全不能流动要素课征的税划归地方政府专有。据此，从理论上可将税种进行如下划分(见表1)。

      

      而世界银行《1997年世界发展报告》对政府间的税收划分也提出过一个参考性建议，见表2。

      

      (二)非税收入划分的理论分析。

      政府财政收入来源还包括非税收入——国有资产收益、收费、债务收入等，也涉及如何划分收入权限的问题。

      1.按所有者权益原则划分国有资产收益。在现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，营利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。但由于我国目前还有规模庞大的国有资产尤其是营利性国有资产，只能遵循“谁出资、谁分红”的原则。

      2.收费应对应于财政所提供的服务，从理论上说，哪一级财政提供的服务，就应该由哪一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。

      3.理论上各级政府都应该有债务收入的权利，这是因为在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的。一般来说，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权上，地方政府具备什么条件才可以发行公债。

      二、我国政府间收入划分的现状和存在的问题

      作为高度集权的单一制国家，我国各级政府间收入的分配一直遵循“中央决定地方、上级决定下级”的原则。长期以来，中央政府与地方政府之间的收入划分曾经在“权力上收—权力下放—再上收—再下放”的循环圈中徘徊。直到1994年随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在中央与地方之间实行了一个较为稳定的财政收入分配机制——分税制。客观地讲，分税制的实行是我国一次具有历史性突破的体制创新，但我们也应看到其本身还存在着许多问题，仍然需要进一步完善。