我国农村土地承包制已实行了近30年，农村的经济社会发生了极大变化，但耕地制度和经营方式存在的很多问题都未被列入政策考虑的视野，面临着许多必须给予回答的政策选择。 我国耕地制度存在的主要问题 农户耕地规模经营太小 规模经营过小带来的问题是劳动生产率极低，在开放的国际贸易条件下，大田作物(主要是小麦、玉米、大豆、棉花)基本上没有国际竞争力。在大宗粮食作物中，我国的主要竞争对手是东南亚国家。小麦、玉米都是我国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。因此，耕地规模过小实际上关乎我国的粮食安全问题。 耕地规模过小，而且每户的耕地还分成几块，所以，我国的农户在生产的许多环节中无法独立操作。在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难成为独立的生产经营者。这就是我国在实行分户经营以后，必须搞双层经营体制的客观原因。由于种种原因，双层经营体制在20世纪90年代前期达到高峰后逐步消亡，现在几乎不存在了。农户在生产经营中只有寻找其他一些费时费工费力的办法。最明显的是，现在农田基本建设已经全面停止；大量灌溉系统都因水费收不上来而报废，农户争相打井以代替灌溉系统，由此带来更多的环境和效益问题。这种现象几乎没有进入中央农村政策研究者的视野，更没有引起领导层的关注。 承包地只强调稳定，不允许调整 从一些实地调查的情况看，承包地是否稳定，立场不同，结论相反。所以，究竟是要稳定，还是要调整，关键是要全面考虑，衡量各种利弊。目前的法律规定是出于稳定的目的，在全国实行“一刀切”的30年承包期。承包期内，耕地不得调整。这必将带来一系列问题。一方面是新生儿及新婚嫁者没有承包地，各户人口变化出现耕地占有的明显差别。积累多年，无地人口会以亿计，农户之间的占有不均等也将很严重，将会形成很大的社会问题。另一方面，承包权的稳定并没有造成承包地块经营权的稳定。随着劳动力和人口的城市化、非农化，会有大量耕地流转，对接包者、承租者来讲，所面临的是更不稳定的局面。所以对承包权的稳定要全面衡量、不可绝对化，尤其不可认为只要是稳定了承包权就是稳定了使用权。 耕地流转比重很低 耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但过去几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的劳动力近40％，而耕地流转只占耕地面积的5％左右，两者相差8倍。这说明我们的政策是不力的。 另外，在耕地流转中还存在一系列问题。一是2/3的流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的2/3。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，虽然接包户所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。二是在实行规模经营的基本上是农业企业，而不是家庭经营的农户。三是在实行规模经营的转移中，种植大宗粮棉油作物的很少。据农业部经管司的统计，目前农户之间流转土地中用于种粮的比重占71.9％，而规模流转入企业主的土地中用于种粮的比重仅为6.4％。 公司制企业已经成为规模经营的主体 根据各方面的数据估算，在实现规模经营的三种形式中公司型种植农场按耕地面积算占60％以上，集体农场和以自己家庭劳动为主的家庭农场合计不会超过40％。公司制农业企业已经成为我国规模经营的主体形式。 我国农业经营形式的发展方向是什么？是按世界上其他发达国家的模式走，还是另走他路？这是一个必须回答的问题。中央现在对公司制农业企业只是采取不提倡的态度，这在政策上没有任何作用。 农村中农户的兼业情况已经相当普遍 我国农户兼业经营已经显示了与日本等国相同的规律：兼业化是提高农民收入的重要途径；以农业为主的兼业有利于农业的发展；而以非农业为主的兼业不利于农业的发展。与美欧等国国情不同，在人均耕地很小的东亚国家，对兼业化要采取不同的政策。我国必须鼓励二兼户离农，把耕地转移给其他务农者。 我国耕地制度面临的政策选择 选择之一：是进一步推进耕地私有化，还是利用集体所有制的优势？ 按照西方的民法制度，使用者没有转让使用权的权利。对照这种法律制度，我国的耕地所有制实际上已经实现了在一定期限内的私有制。进一步私有化只是使私有化名正言顺，而对农业的现代化和耕地规模经营的推进不会有任何促进。日本和台湾的经验已经证实了这一点。 耕地集体所有制是我国的宝贵财富和可利用的重要制度与组织资源，这是世界上其他国家所不具有的优势，所以要更超脱地看这个问题，比较利弊，进行选择。如果我们选择进一步完善集体所有制，就有可能在耕地规模经营的发展过程中走出一条比日本更为顺利的路子。 选择之二：承包制是单纯维护稳定，还是兼顾稳定与平等？ 单纯强调稳定，只是保持了承包权的稳定，对承租户和接包户来讲反而更加不稳定，而且长期不变会造成一系列社会问题。所以，必须实行“兼顾稳定、适当调整”的方针。一方面对承包期不搞一刀切，一般规定5至8年为一个承包期，期内不得调整；承包期满，针对人口、劳动力变化情况进行小调整，保证继续务农者对承包地块的连续承包权。另一方面，将调整权交由村或村民组，2/3社员同意方可调整，乡政府有监督权。承包合同是整体与部分成员的关系，而不是两个独立的法律主体的关系，要按此特点修改完善土地承包法。
