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图1 中国土地权利制度结构 承包制与其说是创新的生产模式，不如说是历史的回归，将土地使用权利在一定年限内释放给农民，与以往不同的是，土地产权没有发生根本变革仍属集体所有，造成农村土地产权使用权与所有权脱离的两层皮现象。2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)，允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。《物权法》的公布和实施，承包权真正具有了物权的性质。 但是，由于农民集体土地所有权的具体归属不明晰，农民土地承包权的性质不够明确，在农用土地流转和土地征用过程中，侵犯农民土地合法权益的现象大量存在。这就造成农民无法从土地的级差地租中获益，也不能分享城市化进程中利益的大头，农民被征地后所得到的补偿以农作物平均收成为基准。① (一)农村土地的所有权是模糊的、不确定的 农村家庭承包经营制度的实质是实现土地所有权和使用权一定程度的分离，在不改变土地所有权的情况下给农民承包期内的土地使用权。耕地的所有权是村(组)内全体村民“共同所有”的，但实际使用权却是个体拥有的，也就是目前农民拥有的“承包经营权”是分散在每个农户家庭的。但是，实际经济生活中，这种“共有私用”的表现形式，以及作为“共有”和“私用”主体的农民随地方不同对“共有”和“私用”的权利认知却有很大的差异。各地自然、社会、经济条件的差异则是不同地区农民对耕地产权制度认知差异的诱因。也正是在这种基础上，产生了不同地区之间进行不同耕地产权制度的创新和实验。 在当前的农村耕地产权制度框架下，耕地的所有权在法律上是属于集体的，集体的农民享有一定时间和范围内的承包经营权。但这种承包经营权既不同于耕地所有权，也不同于传统意义上的耕地使用权。农民作为耕地所有权的主体——社区集体的一员，通过平均分配所获得的耕地承包经营权，不仅仅是一项经济权利，更是一项社会保障权或成员权。 首先，国家对集体所有权主体的界定不清晰。第一，农村集体土地是集体内每个农民都有份儿，但是因人口的自然变动和机械变动，构成集体的农民在不断变化，而法律的规定没有明确指明是现时、过去或将来的农民集体。第二，“村”的概念没有明确的规定，按照“三级所有、队为基础”的精神及政策的衔接，集体土地的所有权应该归属于村民小组(原生产队)。但只有广东等少数省市、区的行政村与自然村(生产队)是一致的，大部分地区的行政村与自然村有差别，所有权就发生问题。第三，作为农村所有者的集体只拥有土地的经营权和管理权，不拥有法律赋予所有权人的全部权利，国家凭借法律规定和行政权力在很大程度上限定了集体对土地的处置权。 其次，三级制的“农民集体所有”，导致土地所有权归属混乱。农村各阶层人员，对土地的所有权各有各的说法。多数村民认为，宅基地和自留地是自己的或者是村民小组的，耕地是国家的，也有少数村民认为耕地也是自己的；一般村干部认为村的土地属行政村所有，或者是国家所有；而大多数乡镇干部认为所有的土地都属国家。由此导致的混乱往往出人意料。例如有些地区，同一块地竟被卖了五次。因为村民，村干部，乡，镇，县五级都有人认为自己有权卖地。农民对土地所有权的了解在一定程度上就来自土地纠纷。 最后，集体土地所有者对自己拥有土地的所有权转移最终完全依赖国家的需要。只要国家为了公共利益的需要，集体所有的土地就可以由国家征用。可以谈判补偿安置条件，但没有是否同意被征用的选择；如果国家不需要，集体土地的所有者不能将土地卖给任何组织或个人。按照法律规定，只有国家征用，才能发生所有权的转移，其他属非法。这样，所有城镇建设、开发区、房地产开发用地均以“国家为了公共利益的需要”名义来征地，本身已破坏了国家征用的含义。 (二)农村土地的使用权经常遭到侵犯 尽管在理论和法律上，中国的农户好像合法地拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。 首先，妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前，农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，若女子出嫁，她们的承包地往往被没收。农村妇女出嫁到另一村，甚至到另一村民组的，因为土地是本村集体所有，其原来承包的土地不能带走；而嫁进来的妇女，因承包地已经分定，不可能对土地进行调整，也不能在新的村子里再分到承包地。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现，有7.2％的受访妇女目前没有土地，其最主要的原因分别是“出嫁后失地”(占45％)，“国家征用后失地”(占17％)，从未分配过土地(占31％)。进一步地分析发现，在出嫁女、离异妇女、丧偶妇女这三类妇女群体中，每个群体的土地权益依这一排序由前向后递减。②
