良好的公共管理离不开公民的参与及其满意度的提高。卫生服务是事关民生和公众健康的公共服务领域，卫生行政作为政府的社会事务和公共管理者，承载着社会公众健康的使命和公共管理职能。近年来，政府大力推进“基本医疗保障进社区”活动，努力方便社区居民能以最短的时间、最近的距离和最快捷的方式获得基本医疗和公共卫生服务。然而，居民“参与”社区看病积极性并不高，表明政府在健康保健领域的公共管理职能及其绩效尚未被社会认同，尚需进一步加速政府职能转变[1](第76页)。 中国正在进一步深化医药卫生体制改革，目标之一是建立“完善的卫生保健服务体系”，使全体居民公平地享有健康权和改革开放成果。其战略重点就是大力发展社区卫生服务体系、建立新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助保险制度。伴随我国社会经济转型，学界通常把医疗卫生服务界定为公共物品或准公共物品属性，经济学人则将其同政府与市场理论联系起来，把医疗卫生服务过程界定为医疗卫生服务市场。由于多种原因，我国新时期医疗卫生服务呈现出一种“尚不成熟”的特殊市场特征。有研究表明，卫生等五个行业的收入相对较高，普遍带有自然垄断、技术垄断或制度垄断因素[2](第263页)。故昔日的“白衣天使”和“救死扶伤”形象在其市场影响下，常常扭曲为行业垄断，医疗卫生服务供需双方“信息不对称”、消费不透明，甚至成为极少数人“寻租、索取”的基础，在“医患交易”关系中，需方始终处于被动、盲从的无奈状态。 本文试从公共管理和区域健康信息化视角，重点探讨统筹城乡的卫生服务供给体系及其基于区域健康信息相互操作的发展战略，旨在促进医改，并依托网络信息平台，使城乡、区域及群体间失衡的卫生资源得以优化，实现共享，以适应我国社会经济发展和居民健康的需求，为配合即将出台的覆盖全民的基本医疗保障制度，为政府决策提供信息支持服务。 一、中国城乡卫生服务体系建构之战略环境及其可行性分析 (一)政治及政策环境可行性 我国宪法明确规定，“国家发展医疗卫生事业……，保护人民健康”①。伴随改革开放、社会转型、城市化和信息化进程加速，我国社会物质、政治和精神文明不断增强，综合国力大幅提升，社会政治总体上呈现出稳定局面。在党中央提出以人为本的科学发展观，以及到2020年建设社会主义和谐社会的战略任务的新的历史时期，党和政府以及卫生领域管理专家共同关注“看病贵”、“看病难”这一社会热点问题，可以认为是建立新时期城乡卫生服务体系的政治基础。然而，我国长期习惯于“城”与“乡”差异性的制度设计，使农村居民又一次输在了“经济体制转型”的同一起跑线上，其收入增长、卫生服务及其他公共品、产业结构和投融资等差别进一步拉大。因此，“让全体人民共同享有改革开放成果”即成为构建和谐的城乡卫生服务体系的价值取向。 政策层面，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中发[1997]3号(简称《决定》)明确指出，我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。卫生事业发展必须与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障的福利水平必须与经济发展水平相适应。政府对发展卫生事业负有重要责任。2006年8月，在总结我国农村卫生服务体系建设和发展经验基础上，卫生部等先后出台《农村卫生服务体系建设与发展规划》、《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》等文件。另在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“构建社会主义和谐社会”、“健全医疗卫生服务体系，重点加强农村三级卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系建设”等，已成为构建城乡卫生服务体系的行动指南。 (二)社会环境可行性 近些年来，社会舆论和广大群众期望公平地享有改革开放成果，尤其是建立公平的卫生保健服务制度体系的意愿强烈；卫生领域与国际接轨，国际合作交流频繁，跨国医疗集团已陆续登陆中国等，可谓是新时期城乡卫生服务体系广泛和深厚的社会基础。 (三)卫生资源及经济环境可行性 笔者前期测算表明，1993-2002年间，我国卫生人员和千人口医生等卫生资源指标的绝对水平仍以增加为主，床位总体上有所减少。最值得关注的是国家卫生事业费，尤其是卫生总费用等财政投入同国民经济逐年高速增长以及卫生事业发展需求形成强烈的反差，呈不和谐发展状态。同期宏观经济指标各年份几乎都是快速发展的，尤其GDP拟合模型显示，2002年及其以后成稳步推高趋势。国家财政支出拟合模型显示国家财政支出十分强劲，客观上已成为社会事业快速发展的基石②。 (四)工作基础及相关制度环境可行性 我国遍及城乡的“三级医疗预防保健网”，尽管功能有些弱化、资源严重失衡，但卫生服务提供总量还是发展的，尤其高端医疗卫生资源规模和实力相当雄厚，其龙头地位和对基层卫生院和社区卫生服务的带动作用，已成为新时期城乡卫生服务体系坚实的工作基础。非但如此，与构建新型城乡卫生服务体系密切相关的医保全覆盖条件基本成熟。 1.多层次的医疗保障制度框架(见图1)基本形成。我国在经济体制改革的同时，医药卫生体制的改革等也进行了许多有益的探索。但在控制卫生服务成本方面，美国管理型保健(Managed care)及其卫生服务模式的后发优势值得借鉴。目前，我国医保制度基本实现体制转轨和机制切换。体制方面实现了“福利型公费医疗和劳保医疗制度”向社会公平型的“社会医疗保险制度”转轨；机制方面采取“社会统筹与个人账户相结合，费用分担，医疗服务定点竞争和结算费用控制方式”等协调配套举措。新制度的建立，必然要求新的卫生服务体系、卫生发展战略以及医疗服务过程实现更多的信息资源共享，必将带动健康相关的多网(如医疗卫生服务、医疗保险、区域健康信息和电子政务等)合一，而新型城乡卫生服务体系及其资源共享平台必将成为首选。
