五、燃油税 在新一轮税制改革方案中，有关燃油税改革的提法是“适时开征燃油税”。 大约从20世纪90年代中后期开始，在“费改税”的浪潮中，以开征燃油税的办法替代交通维护和建设系列的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费，便成为一个重要的改革议题。然而，它所取得的进展却一再地让人们大跌眼镜。 每当岁末年初，无论是相关政府部门，还是普通百姓，都会随公路养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的“备战”或“猜测”高潮。高潮过后，便是对燃油税“胎死腹中”的迷茫。这时，又总是会听到将“择机”开征燃油税的预告。就是在这样一种“择机”、“流产”、“再择机”、“再流产”的反复周折中，这一议题伴随我们度过了十几年之久的时光。也正是出于燃油税开征时间表把握上的困难，才有了所谓“适时开征”的表述。 如此漫长的“择机”、“流产”过程，不能不迫使我们静下心来思考一个带有根本性的问题：在中国开征燃油税究竟是为了什么？ 细究起来，之所以会在20世纪90年代中后期萌发出开征燃油税的需求，无非是因为，在那一时期，来自于政府部门的非规范性收入行为盛行并招致了社会各界的一片声讨。政府部门的非规范性收入行为，又集中体现在围绕公路使用行为的“乱收费”上。在当时，治理“乱收费”的希望被普遍寄托于“费改税”——通过将五花八门的政府收费改为征税，实现规范政府收入行为及其机制的目标。正是在如此的背景之下，全国人民代表大会先是在1997年通过《公路法》并首次提出以“燃油附加费”替代养路费，接着，又于1999年通过了《公路法》修正案，规定政府可以采取征税办法筹集公路的养护资金。从而，为在中国开征燃油税并以燃油税替代公路养路费等相关收费打开了通道。 不过，有必要开征燃油税是一回事，选择开征怎样的燃油税又是另一回事。所谓燃油税，顾名思义，就是以燃油或燃气为课税对象的税。但综观全球，我们看到，在当今世界上，普遍征收的、可称作燃油税的税种，根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，大致可区分为两类： 一类是作为一般性收入，可统筹安排于各项政府支出。其基本的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入或为政府提供实施调节的政策手段。故而，它的制度设计，虽然要在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，但无须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。 另一类是作为专项收入，要专款专用于公路的维修或建设支出。其基本的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维护或建设支出项目融资。相应地，它的制度设计，要围绕公路的维护或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，从而必须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。 由此观之，前一类所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，意在实现同其他税种基本无异的目标，因而是“名”、“实”相符的燃油税。后一类所瞄准的，则是政府的公路维护或建设支出规模，意在实现有别于其他税种的特殊目标，因而是“名”为燃油税、“实”为养路或修路费。 注意到上述的区别，可以立刻发现，前一类燃油税，事实上已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第6个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油等7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，或至少具有燃油税性质。只不过，它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入于由多个税目组成的消费税之中了。显然，这样的燃油税，在我国并不存在“开征”的问题。我们所谋求的，也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来，而升格为一个税种。后一类，才是在我国现行税制体系中所没有的，也才是我们一直谋求“开征”的燃油税。 问题的复杂性在于，时过境迁，当我们操用上述思维仔细地审视现实的经济社会环境的时候，却不无意外地发现，开征后一类燃油税并以其替代公路养路费等相关收费的必要性，已经逐步丧失。 开征后一类燃油税的选择，同人们对于政府收费的最初认识不无关联。那时的收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入其“小金库”。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连，甚至被贴上“乱收费”标签。因而，人们很容易在收费和非规范性收入之间画等号。这种认识，同“依法而征”的税收的各种规范性特征联系起来，便有了以“税”的形式去规范“费”的内容亦即所谓“费改税”的政策思维。从而，才有了将围绕公路使用行为的各种“收费”改为“征税”，并由此将其纳入规范性轨道的改革方案和相关实践。 十几年过后，经过了“费改税”以及后来改称为“税费改革”实践的洗礼，在“乱收费”势头得到极大控制的同时，人们对于政府收费的认识也获得了极大的提升。在今天，即便是不具多少经济学知识的普通百姓都懂得，无论是收费，还是征税，都要建立在依法(规)收取或征收的基础上。在收费与税收之间，仅有形式上的不同，并无规范性的差异。以往表现在收费上的种种弊端，其错不在收费本身，而在于因政府收入行为及其机制不规范而导致了“乱”收费。具体到围绕公路使用行为的各种收费，只要是依法(规)而收，只要将其纳入了规范化轨道，只要铲除了其可能“乱”收的土壤，它(们)便同可以作为其替代物的燃油税没什么两样。
