一、中国城镇住房保障政策的变革 城镇住房保障政策是伴随城镇住房制度改革的必然产物。城镇住房保障政策从探索到正式实施有一个发展变革的过程，大体经历了五个阶段。 1.1980-1988年试点阶段 1980年4月，中国经济体制改革的总设计师邓小平发表了关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，对住宅的生产、流通、分配、消费全过程进行了通盘的改革设计。这一重要谈话揭开了中国城镇住房制度改革的帷幕。 1978年以前，全国城镇人均住房面积只有3.6平方米，被称为“爆炸性”的社会问题。当时邓小平就指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多种形式的住宅建设投资体制。 源于住房解困，借鉴国外的成功经验，在浙江省温州市率先出现了由国家、单位和个人共同集资的合作建房。该市从1980年至1995年共组织282个单位参加，分四批共汇集社会闲散资金2165万元(比该市前30年的住宅建设投资额还多160万元)，建成住宅12.3万平方米，为2695户职工家庭解决了住房困难。温州市的做法，在全国引起强烈反响，并获得中央的政策支持。城镇合作建房这一住房保障形式在全国一度进入蓬勃发展期，1986年起的10年间各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主、群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征，是实施住房保障的一种有效供应形式。 2.1988-1994年全国推进城镇住房制度改革阶段 随着城镇住房制度改革的全面推进，出现了住房保障的过渡形式。 (1)兴建解困房。 一些地区动用房改资金兴建的解困房主要是面向住房特困户实现住房解困。政府对解困房的建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴。有的单位还采取资助的办法帮助困难职工购买解困房，深受职工群众的欢迎。 (2)进行危陋房屋改造。 由于历史原因，各地普遍存在大面积的成片危陋房屋，这些房屋不仅破旧狭窄，而且人口密度大。面对这种情况，一些地区由政府牵头，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作展开了危陋房屋的改造工程。为了确保危陋房屋改造工程的顺利推进，有些地区的政府对有关土地、资金、拆迁、配套、补偿等方面出台了一系列优惠政策，并按照国家、单位、个人三方共负的原则，将危改房通过还迁安置出售，变无偿还迁为有偿还迁。这样做，不但改善了部分居民的居住条件和城市环境面貌，缓解了住房困难，而且还拉动了内需，促进了住宅建设资金的良性循环，有利于与城镇住房制度改革接轨，加快住宅建设。 (3)鼓励职工以优惠价格和优惠税收政策，采取分期付款或申请贷款方式购买住房。 与此同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金制度是1991年在上海率先创建的，而后在全国城镇推开。住房公积金的建立是住房融资体制的创新，它作为住房融资体制的重要组成部分，开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。住房公积金实行政府、单位、个人三方共同负担的个人住房资金积累机制，大大增强了职工进入住房市场和自我住房保障的能力，也减轻了国家的负担。它还可以为住房建设提供长期、稳定的资金保证，为住房金融体系的建立，特别是开展政策性住房消费信贷提供基础性条件。住房公积金制度是为住房保障服务的，它也是实施住房保障政策的重要组成部分。 3.1994-1998年深化城镇住房制度改革阶段 1995年2月国务院下发了《国家安居工程实施方案》，同年3月建设部下发了《实施国家安居工程的意见》，从此，安居工程成为国家推动房改，加快住宅建设步伐，进一步解决城镇中低收入家庭(包括住房困难户)的住房问题，提高居民住房水平的住宅建设工程。它是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，建设中政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式，为新住房体制的建立起到示范作用。实践证明，实施安居工程可以把过去住房建设资金由国家、单位统包的传统做法改变为由国家、单位、个人三方面合理负担，形成投入产出的良性循环；有利于加快住房商品化、社会化的进程，促进政策性个人住房抵押贷款制度的建立；可以缓解住房售价与居民购买力之间的矛盾，为住房困难中低收入家庭提供了改善经济条件的途径。 4.1998-2003年为城镇住房分配货币化阶段 (1)推出加快经济适用住房建设的新政策。 随着城镇住房制度改革的进一步深入，从1998年开始终止了福利分房时代。在停止住房实物分配的同时，制定了住房货币分配实施方案，决定对中低收入、无房或住房未达标的职工发放住房补贴。并且在1998年6月召开的全国城镇住房制度改革和住宅建设工作会议上明确提出要建立和完善以经济适用住房为主体的、多层次城镇住房供应体系，把采取扶持政策、加快经济适用住房建设作为发展住宅建设的重中之重。随后，国务院颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，并连续下达了三批经济适用住房建设投资计划，总面积达21242.86万平方米。
