我国的征地制度产生于计划经济时代，目前已经不能适应市场经济发展的步伐。近些年，学术界对征地制度进行了不少研讨，政府从政策层面也尝试进行了一些改革，但效果并不理想。为此，有必要就征地制度的演变、存在的问题与实质、改革的目标和路径等做进一步的研究。 一、我国征地制度的演变 新中国成立以来，我国征地制度的变迁有一个不断演进的过程，这一过程大致可分为4个阶段。 第一阶段(1949-1957年)：新中国成立初期基于土地改革的征地制度的初步建立。1950年，《土地改革法》废除了地主阶级的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。该法规定了“土地征收”，即“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地。”而“土地征用”始见于1950年中央人民政府政务院《关于铁路留用土地办法的几点解释》之中，以整体的法规出现则始于1953年政务院公布施行的《关于国家建设征用土地的办法》，这是新中国第一部比较完整的土地征用的行政法规，其规定征用土地的补偿标准是：“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地应酌情变通处理。”其后的土地法律法规对补偿标准作了几次调整，但原则未变。1954年，《中华人民共和国宪法》对征地制度做了最高形式的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”随着1956年《农业生产合作社示范章程》的正式实施，征地制度又酝酿进行新的调整。[1][2] 第二阶段(1958-1977年)：人民公社化后基于计划经济体制的征地制度的调整。农村人民公社化运动是20世纪50年代后期为探索中国社会主义计划经济道路所作的一项重大决策。1958年，农业社会主义改造基本完成，高级农业合作社遍及全国，农村土地由农民私有转变为集体所有。为适应这一变化，1957年，国务院全体会议第58次会议对原有的《关于国家建设征用土地的办法》进行了修正，征地制度进行了全面调整，并经1958年全国人民代表大会常务委员会第90次会议批准，由国务院颁布施行。在此后的20多年中其一直是中国征用土地的主要法律依据。此外，1975年、1978年和1982年所制定的《宪法》都据此对征用土地做了规定。而在10年动乱期间，征地制度的改革基本上处于停顿状态。 第三阶段(1978-1999年)：改革开放后基于服务国家经济发展的征地制度的强化。十一届三中全会以后，伴随着改革开放的进程，国家的经济建设开始全面复苏，建设用地需求大幅度增加。1982年，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，首次提出了征地强制性的特点，第一次明确征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这些规定一直沿用至今。1986年颁布的《土地管理法》在总结经验的基础上，沿袭了《国家建设征用土地条例》的规定。1987年，在《土地管理法》正式施行的同时，《国家建设征用土地条例》废止。1998年修订后的《土地管理法》基于最严格的土地管理制度，以“耕地保护”为中心，在征地制度方面作出了重大的调整，土地征用审批权由各级地方政府收归到国务院和省级人民政府，变分级管理为土地用途管制和农用地转用许可，并且将土地补偿费和安置补助费的总和由原来不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍调整到30倍，但仍然执行“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则。这一阶段征地制度针对“以经济建设为中心”的总体发展思路，更多地表现出服务于经济发展的职能，对新形势下征地过程中社会经济关系的调整则明显重视不足。 第四阶段(2000年至今)：基于社会主义市场经济体制的征地制度的探索。2000年以来，征地制度尤其是补偿制度出现了一些新情况、新问题，暴露出十分突出的弊端，特别是因征地而产生的农民上访数量越来越多，问题越来越尖锐，引起了社会各界的广泛关注。国土资源部的数据显示，仅2002年上半年，群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73％。在这些上访人中间，40％诉说的是征地纠纷，其中87％反映的是征地补偿安置问题。2004年，《宪法》修正案接受中央的建议将第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”其后，《土地管理法》也依据《宪法》进行了相应修改。修改后的土地征收与土地征用的区别是：土地征收的对象是土地所有权，而土地征用的对象是土地使用权。2004年，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出了新的调整。这一阶段，一些地方尤其是大城市郊区和沿海经济发达地区，已经为改进农地非农化补偿办法做了很多尝试，有的地方推出了区片价和综合地价，有的地方提高了土地的年产值标准，有的地方则用集体土地的使用权入股。2007年通过的《物权法》为征地制度深化改革提供了重要的法律依据。《物权法》作为对公民财产权利尊重和保护的体现，对征地制度的完善开始强调公平性，突出征地中民事关系的调整，但这些规定还只是原则性的。 二、我国现阶段征地制度存在的问题与其实质 (一)存在的突出问题 1.土地增值收益分配不公，农民征地补偿过低。近年来，土地“农转非”后产生的巨大收益与征地农民应得到的补偿之间的矛盾加剧。据中央有关部门调研，仅改革开放25年以来(1978-2003年)，国家通过征地从农村转移的土地资产收益超过2万亿元。尽管现行征地制度在客观上对于保障国家经济建设、加快工业化和城市化进程起到了巨大的作用，但是，这是在农民利益做出巨大牺牲的前提条件下进行的。目前全国大部分地方如果按照年均产值计算，农民征地每亩土地补偿一般为2万元～3万元，仅相当于全国农民人均6年～7年的纯收入。随着改革的深入，因征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，社会矛盾增多。据估计，改革开放以来我国因征地而失去土地的农民有3500多万人，农民失地又失业的现象已成为影响社会稳定的大问题。
