土地是农业劳动对象和劳动资料，以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁的过程，这使得农村经济逐步由计划经济体制转向市场经济体制，解放了农村劳动生产力，极大地调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。但已有各项改革的预期效果并未完全呈现，集中表现在农业规模化经营和农民收入增长约束上，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行制度创新。 一、我国农村土地制度的缺陷 1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的重大决定，在农村实行家庭联产承包责任制，把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。 1.农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，使用权不稳定。我国农村土地归集体所有，但具体归哪一级集体所有则又是模糊的，法律规定也是含糊的，产权模糊就使农民本来应该得到的利益没有得到有效的保证或落实不下去，这种所有制是一种人人有份，共同占有的形式，但具体到每个人却又没有明确而又量化的规定，所以农民对土地的所有权是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这种制度下农民已不是土地真正的主人；所有权权能具有不完全性，如处分权欠缺，集体无权买卖生地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排[1]，它只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[2]；农民的使用权是不稳定的，农民的土地长期使用权是政府通过行政手段赋予的，因人口的变动而进行土地调整，这在农村是司空见惯的事，也是为农民所接受的事，这种频繁的土地调整使农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地的可持续发展，类似因素还有许多，这都成为农民土地使用权无法有效抑制各方随意性行政干预而无法保证收益权的根源。 2.农地均分的土地细碎化现象突出，成为农业规模经营的阻碍。主要体现在：第一，非农产业的迅猛发展，使经营超小规模农业的机会成本越来越高；第二，现代农业要求规模效益与家庭分散承包生产经营形式的内在矛盾，土地得不到集中，农业就不能规模化，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，制约农业的进一步发展；第三，农产品质量安全控制风险较大。农户的小规模生产方式给农产品质量安全的监管带来了很大难度，不利于动植物疫病防治；第四，土地细小化与劳动力剩余矛盾。分散细小化的土地经营使得农业资本投入边际效率递减，农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入成本比例过高的劣势，导致农产品的成本不断上升，降低了农产品的国际竞争力。为了克服上述弊端，让家庭分散承包经营小农式生产与市场更好地衔接，使农民能更好地维护自身的利益，必须进行土地资源的优化配置。党的十七届三中全会提出：“通过按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这样做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生产率和土地收益的人手里集中，真正做到地尽其力，物尽其用。二是有利于农民变市民，流转土地承包经营权，使农民从经营土地变为支配土地到最后离开土地，减少经营超小规模农业的机会成本，有利于农村人口向城市或小城镇集中，推进城市化建设。三是土地通过流转形成规模经营，与现代农业科技和资本结合，可以大大提高农业劳动生产率和产出效益，增加农民收入。 二、我国农村土地制度的创新 我们要坚持法制化、效率与公平相结合、促进可持续发展等原则进行我国农村土地制度创新。要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，党的十七届三中全会提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主，土地的使用权建立在家庭基础之上，这是全世界通例。土地作为生产要素，流转是不可避免的，但是要坚持“依法、自愿、有偿”的原则来进行土地流转。近年来我国出现了多种多样的土地流转形式，以市场为先导，由原来的向单一种粮大户流转逐步转为向工商企业、科技人员和种养能手流转，有效地促进了土地的资源优化配置。但是我们也不难看到，我国农民的过度对土地的依赖，农村劳动力素质低下，外出就业难以及农村纠纷多、监管体制不健全、粮食直接补贴的双重效应等方面原因严重制约了我国土地的有效流转，制约了农业生产经营的规模化发展。而农业生产经营的规模化方向是历史发展的必然趋势，是农民富裕、农业现代化的必然要求。但同时也要明确，农业规模化经营必须是一个渐进的过程，取决于工业化、城市化进程，应该随着农村经济发展水平的不断提高而分阶段逐步演进。 第一，进行依靠现实基础，我们要巩固农地家庭经营制度。现阶段难以迅速实现规模化经营，在人地比例比较紧张的现实条件下，在我国相当一部分地区还要进一步提高土地利用率和产出率以及土地的精耕细作技术水平，因此要进一步巩固农地家庭经营制度，保障农民的土地长期使用权和收益权，这样才能提高土地产出率，缓解人地紧张的矛盾，促进农民集约化经营土地，也有利于农村土地的可持续发展。 第二，进行土地产权制度改革。首先，要明确土地产权，不仅要明确法律意义上的产权，特别要明确经济意义上的产权，这样可以产生利益驱动效应，促进农村土地流转。其次，要赋予农民更大的土地处分权，这样才能使土地按照效益原则进行合理转移，促进土地的资源有效配置。 第三，农业规模化经营可以通过农地兼并、农地租赁、农地股份化等多种流转方式实现，特别是农地股份化的流转方式既能保护农民的已有利益，又能实现规模经营，可以作为新时期我国农村土地集体所有制一种重要的实现形式。 第四，进一步扩大流转市场，完善中介组织。现在我国土地流转还主要发生在本村内，应扩大流转市场，以市场为引导，更进一步地实现土地资源的优化配置。同时应培育健全的中介组织，为土地流转市场服务，在土地供求信息、土地规则政策、办理流转手续等方面发挥重要作用。
