中国共产党第十五次全国代表大会提出“建设社会主义法治国家”，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大明确提出将司法体制改革作为我国政治体制改革的目标之一，党的十七大则明确提出，要深化司法体制改革。上述一系列有内在联系的提法，是党中央根据我国社会现实发展的需要所作的重大决策，具有重要的战略意义。在此背景下，近年来，理论与实务界对司法和司法体制改革的研究和实践不断升温，并取得了一些有价值的成果。但从整体上看，理论与实务界对司法体制改革在我国政治体制改革中的重要价值和两者的关系关注不够，特别是缺乏将司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口方面的系统的研究成果。司法实务部门的改革大多停留在一些细节和一般程序制度上，司法改革未能取得突破性进展。本文试图在对我国政治体制改革方案和实践评价的基础上，重点论述将司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口的理由，并提出我国司法体制改革的具体目标和构想。 一、我国政治体制改革的评述与突破口的选择 (一)我国政治体制改革的评述 中国的政治体制改革，是一个与改革开放进程相伴随进行的问题。二十多年来，我国的经济体制改革取得了重大的成就。然而，政治体制改革的难度和阻力则要大得多。关于政治体制改革，我们曾经有过几种突破口的选择意向：一是机构改革。但由于机构改革对政治体制改革的推进力相对较小，难以由此把整个政治体制改革引向深入，加之现行体制结构下人们不能有效地制约政府设置机构、增加人员，因而机构改革难以跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。二是党政分开。怎样分开？分到什么程度？党的领导核心地位与党政分开的矛盾如何处理？这些问题都不清楚。尤其在可操作层面上，党政分开的具体方案还不清晰。三是改革和完善人民代表大会制度。但这项制度包括的内容很多，应该从哪方面的改革入手？难以确定。四是加强基层民主建设。但是，村(居)委会不是一级政权组织，基层民主选举并不必然引起整个政治体制的连锁反应，对全国的民主化建设推动的力度不可能太大。五是干部人事制度改革。目前这项制度改革所涉及的还主要是“领导职务”与“非领导职务”干部的不同产生方式，而没有涉及更重要、更根本的“选举类”干部，主要是基层干部而非高级干部；所采取的民选、民推和公示等措施，还只是少数人实行的“任命制”的参考。① 上述分析既有一定的道理，亦有片面之处。这些改革虽未实现大的突破，但大部分还是取得了一定的成效，有些还在继续向前推进。比如说，我们的人民代表大会制度、干部选拔制度与改革前相比还是有了很大的变化。特别是近年来，我国的政治体制改革正在多个领域进行，从改革和完善党的领导方式和执政方式，到加强对权力的制约和监督，都有许多新的进展。如采用多管齐下的办法加强对党政干部，特别是担任重要领导职务官员的监督(包括制定党内监督条例，对地方派出高级别的中央巡视组、对中央部委实行纪检监督的垂直管理)。干部任免方式的改革也在探索。2006年2月，中共河南省委全体委员首次以无记名投票的方式，表决通过了27位正厅职官员的任命；山东等地也采取了类似的做法。官员的任免由主要领导一人说了算的局面正在改变。基层民主也日趋活跃，基层直选已逐步由农村扩展到城市；在乡镇以上的干部任用中，如果一个官员在民意测验中赞成票不过半，或在任内民意反对票超过三分之一，其仕途就将受到影响。2006年完成的省级党委换届包括更早的乡、县、市党委换届，更是引人注目，②除西藏、新疆等少数民族地区党委实行较特殊的“一正四副”模式外，其他省级党委一律确立了新的“一正两副”架构，与换届前相比，党委副职大大减少。如此大力度的地方党委“减副”，在我国历次机构改革中前所未有。目前正在进行的大部制改革，更是引起了国内外的广泛关注，它不仅能够减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，而且体现了中央建立公共服务型政府、革除旧有行政管理体制痼疾的决心。 上述改革说明，我们的政治体制改革在稳步推进，并取得了相当的成就。但与此同时，我们在政治体制改革上未能取得重大突破，与经济体制改革还不能协调运行，这种不协调，导致了一系列问题。比如，近年来中央反腐的决心和力度不可谓不大，但是腐败并未从根本上得到遏制。这说明了政治体制改革的艰巨性和复杂性。 (二)我国政治体制改革突破口的选择 政治体制改革为什么要选择突破口呢？对此，小平同志曾有专门论述。他在谈到政治体制改革时指出：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要从一两件事上着手，不能一下子干大……因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”③ 那么，我国政治体制改革下一步的突破口应当如何选择呢？对此，理论与实务界是仁者见仁，智者见智，提出了不少具体的方案。 一是将党内民主作为政治体制改革的突破口。如有学者认为，选择政治体制改革的突破口，必须围绕改革所要解决的根本问题和基本目标，遵循一些必要的原则：一是实质性和联动性原则；二是难度和风险较小原则；三是相对独立性原则。从诸多选择的比较中可以看出，把发展党内民主体制作为政治体制改革的突破口，最符合上述三个原则，条件最为有利。改革从党内切入，对其他方面的改革有强大的推动作用。政治体制改革先从党内搞起，风险比较小。而且，把党先搞好，那么，后续的改革，包括理顺党政关系，实现党政分开以及国家机关的改革，推进起来就会顺利得多。④ 二是将完善人民代表大会制度作为政治体制改革的突破口。例如，有学者提出，鉴于人民代表大会制度在中国政治生活中具有最高的法源地位，“完善人民代表大会制度才是真正意义上的政治体制改革”。⑤应当将“人大民主”作为中国政治发展的重点。⑥还有学者提出：中国可以而且必须对现行的国家权力结构进行较大幅度的调整和重新配置，其中，关键是要加强人大本身的权力，加强人大对行政和司法系统的监督和制约功能。⑦ 三是将选举制度改革作为政治体制改革的突破口。有学者认为，中国选举制度改革滞后是一个不争的事实。按照现代政治学的理念，直接选举范围的大小是民主程度高低的标志之一。而中国是世界上极个别的实行多层次间接选举的国家之一，这使中国社会主义高度民主的理论和现实之间产生了一定的距离。此外，在干部的选拔和任用上，规定领导干部由民主选举产生，或集体讨论决定，但在实际运行中，选举往往由于不能充分地体现选举人的意志而流于形式。要改变这种状况，就必须改革和完善选举制度，扩大直接选举，坚持差额选举，适当采用竞选制，让候选人通过媒体或面对面与选民交流，使选民了解候选人，更好地行使选举权。⑧
