一、问题的提出 在2008这一年里，从南至北，从西到东，巨灾几乎不曾离开国人的视线：“1·25”南方低温雨雪冰冻灾害、“4·28”胶济铁路重大事故、“5·12”汶川大地震、6月南方九省暴雨洪灾、“8·30”攀枝花—会理地震……在这一场场危及人民群众生命财产的巨灾中，整个保险行业一而再再而三地被推上了社会舆论的风口浪尖，其中，保险业在巨灾面前的保障乏力问题也愈加凸显。以南方低温雨雪冰冻灾害为例，据统计，因灾直接经济损失1516.5亿元①，而截至2008年4月16日，保险业共赔付42.9亿元，仅占损失的2.8%左右②。再看汶川大地震，其造成的直接经济损失达8451亿元，但仅获得来自保险业的赔付18.06亿元③，保险赔付的惨淡不言而喻。对此，问题的症结何在？笔者认为，保险赔付的惨淡恰恰充分暴露了我国巨灾保险制度的严重缺位，这就是问题的关键所在。当前，我国正在加快巨灾保险制度建设，在没有历史相关经验参照的情况下，借鉴国外巨灾保险制度的有益经验成为目前较好且必经之选择。基于此，笔者择取美国、英国、法国、日本等诸国巨灾保险制度予以介绍，以期对我国巨灾保险制度的构建有所裨益。 二、国外巨灾保险制度概况 （一）美国 美国国会先后颁布一系列法令，以此来促进本国巨灾保险业的发展，比如《全国洪水保险法》(1968)，《洪水灾害防御法》(1973)、《洪水保险改革法》(1994)等等。美国的巨灾保险主要通过政府巨灾保险计划来实施。美国的政府巨灾保险计划通常实施时间较长，而且类型较为齐全，主要有联邦政府保险计划和州政府保险计划两种类型。其中联邦政府保险计划受联邦政府财政支持，比如“美国洪水保险计划”（National Flood Insurance Program，简称NFIP）、“美国农业巨灾保险”等等。而州政府保险计划一般没有州政府或联邦政府的支持，主要依靠摊派、再保险、借款来进行损失融资，其包括加州地震局、夏威夷飓风减灾基金和佛罗里达州居民财产保险公社等等。另外，为了进一步分散巨灾风险，美国建立了巨灾保险基金，同时大力推行巨灾保险证券化（比如巨灾保险期货、巨灾保险债券等），将巨灾风险从保险市场向资本市场转移。在此，为了便于对美国巨灾保险制度的概况有整体性及趋同性的了解，笔者以“美国洪水保险计划”(NFIP)为例具体进行分析。 NFIP实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作——NFIP由联邦紧急事务管理署(FEMA)的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。具体来说，就实施方式而言，NFIP有“法定洪水保险购买要求”，例如，联邦机构或由联邦监管的借贷机构在向特别洪水风险区的收购或建筑行为提供资金或贷款时，必须要求其拥有洪水保险。就保险费率而言，在NFIP成立之初，其保险费率框架中就包含两类财产：一类是按照完全精算费率承保的建筑，另一类是按贴补的低费率承保的老建筑。其中精算充足费率适用于居住在百年一遇洪水风险地区以外的居民，以及居住在该地区以内，但是其建筑是在联邦政府提供了洪水保险费率图(FIRM)之后，按照洪水风险程度建造或改建的建筑。就承保范围而言，根据NFIP的承保规则，承保范围主要包括：只承保250000美元以下的损失；对间接损失不保；只按实际现金价值而非重置价值承保；保险限额是基于总损失而不是每次事故损失等。就投保而言，NFIP的承保着眼于社区而非个人，只有居住在符合条件的社区的房屋所有人才能购买洪水保险。就灾后偿付能力而言，NFIP几乎没有丧失偿付能力的可能，因为NFIP受联邦政府财政支持，有权随时向美国财政部借款④。此外，NFIP也鼓励社区和个人的减损措施，比如1994年《洪水保险改革法》规定，对计划实施减灾工程的州和社区提供经济援助。 （二）英国 目前，英国已经建立了较为完善的巨灾保险制度。在承保主体（即巨灾保险的提供方）方面，英国的巨灾保险仅由保险公司承保，政府在巨灾保险体系中不承担承保责任。以英国的洪水保险为例，政府不参与洪水保险的经营管理，也不提供洪水保险，洪水保险的提供方全部为保险公司。如果私营保险公司自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，投保人可以自愿在市场上选择保险公司投保。在风险控制方面，英国的巨灾保险由于全部由保险公司承担，并且政府也不对巨灾保险提供再保险方面的支持，因此，英国的保险公司在提供巨灾保险时，均要求政府进行大量的防洪工程建设以及提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品，以使巨灾保险损失控制在可以承受的范围之内。也就是说，只有在政府履行了上述职责后，保险公司才提供巨灾保险。由此看来，英国保险公司提供巨灾保险的风险控制主要依赖于政府进行的防洪工程以及通过商业再保险公司分散巨灾保险风险。此外，英国政府特别注意发挥保险行业协会在巨灾保险中的作用，比如政府与作为民间机构的保险行业协会签订洪水保险合作协议，规定政府履行防洪工程建设和提供洪水方面的公共产品，但行业协会的会员必须同意在政府职责履行的前提下提供洪水保险业务。 （三）法国 1982年7月13日，法国颁布了《THE FRENCH NAT SYSTEM》法，建立了自然灾害保障体系。承保范围包括：地震、洪水、火山爆发、海啸、地陷、山体滑坡、风暴（风速达到每小时145公里以上）等七类风险。巨灾保险通过扩展现有财产险（包括火险、营业中断险、机动车辆险等）保单保险责任的方式由保险公司经营，任何购买上述财产险保单的投保人被强制要求购买自然灾害附加险。巨灾保险费率由政府确定，包含于财产险保单费率之中（约为财产损失险或营业中断险综合费率的12%，车险为同一标的火险和盗抢险保费的6%）。免赔率由各公司承保政策决定，但法律设置了下限，民居和汽车的最低免赔额是1500法郎；商业财产是财产价值的10%，但不得低于4500法郎；营业中断是三个工作日，但不得低于4500法郎。保险公司可以选择是否将巨灾风险向国有再保险公司——法国中央再保险公司（Caisse Centrale de Reassurance，简称CCR）分保。分给CCR的保险责任CCR必须接受，并按法律规定自行提取准备金和安排再保险；一旦中央再保险公司的巨灾保险准备金耗尽，剩余责任由政府承担。政府作为最后的再保险人，提供最终赔付保证。据统计，1982年以来，所有年份的所有被宣布为巨灾的赔款都是从当年保费收入和CCR准备金中支出的，事实上法国政府从未动用过最终赔付保证金。
