公用事业改革的国际经验及借鉴

      第二次世界大战后，英美等西方发达国家的公用事业普遍实行国有化垄断经营，对这些国家的经济发展起到了关键性的作用。但随着环境的变化，曾经是适宜的经济组织形式，可能不适应经济发展的要求。到上世纪七十年代末期，英法等国家的经济发展步入正常轨道，市场秩序得到重建和完善，国有企业在公用事业产业的垄断经营越来越表现出其弊端。1979年英国撒切尔夫人执政以后，推行“小政府、大社会”政策，开始实施垄断型国有经济的市场化改革。英国的改革取得了明显的效果，随后被其他国家认同和效仿，在全世界范围内掀起了一股对公用事业产业实施市场化改革的浪潮。到目前为止，公用事业的市场化供给已经成为绝大多数国家的普遍制度安排，极大地推动了这些国家的公用事业发展。

      一、英国公用事业市场化改革的实践

      1.英国公用事业的民营化改革实践

      从1981年开始，英国先后在电信、公共交通、航空运输、机场、燃气、自来水和电力等公用事业领域开展了民营化改革，通过改变公用事业经营企业的产权制度，建立政企分离的新管理机制，把原垄断经营的国有企业转变为股权多元化的企业，完善了企业治理结构，实现了政企分离。表1是英国在这些领域的民营化改革的具体情况：

      表1 英国公用事业产业民营化情况

      

      2.英国公用事业产业的放松管制和引入竞争改革

      英国在公用事业放松管制和引入竞争方面的改革主要是通过区分自然垄断和非自然垄断业务，在非自然垄断业务引入竞争，改革涉及电信、铁路、公共交通、燃气、自来水和电力产业。

      以英国电信产业的改革为例，其重要标志是1981年放松进入管制，同意由私人控股的莫克瑞通信公司进入通信业，从事国内、国际长话及电话线路服务，允许莫克瑞通信公司建立国内第二个固定电信网络，与原英国的电信垄断巨头BT在国内展开竞争，自此英国电信打破了一家公司垄断经营的格局，进入双寡头垄断竞争格局。到2001年，英国已有271家企业取得了从事通信业务的经营许可证，许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和移动通信业务，并且有限电视公司、铁路运输公司等企业还可以利用自己的网络设施提供有线通信网络服务，使整个英国电信产业的各个业务领域都在不同程度上发挥了市场竞争机制的作用。目前，英国的电信业已经成为世界上最开放、竞争程度最高的电信产业之一。

      英国电信产业的市场化改革得到了良好的效果，促进了经营企业效率的提高（见表2），降低了资费标准，使原来的国有英国BT公司资费快速下降。自1984年以来，其电话收费价格已平均下降了一半，改善了社会分配效率。英国的经验得到了欧洲大多数国家的效仿。1998年1月1日，欧盟宣布从即日起全面开放电信市场。

      表2 英国电信BT私有化前后生产率比较

      

      3.英国公用事业产业市场化改革中的管制重建

      英国从二十世纪八十年代开始，先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律（见表3）。这些法律作为公用事业产业政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据，每一部法律都针对特定产业的自然垄断性情况，对政府管制的基本问题作了较为详细的规定。

      表3 英国五个自然垄断性产业政府管制体制的主要特征

      

      表4 英国公用事业最高限价模式应用情况

      

      注：以上模型中，PRI为零售价格指数，X为管制者确定的，在一定时期内生产效率增长的百分比，完整的定价公式为：P[,t+1]=P[,t](1+PRI-X)。在煤气和自来水产业的价格管制模型中，Y指由批发到零售的转移成本，允许的转移成本以1992年煤气价格指数为准，并要求每年降低1%，以刺激提高效益，K为X+Q，Q是为达到英国和欧共体法定质量水平而发生的各项成本。电力价格模型中，0适应于电力供应公司，1.3%为地区电力分销公司的平均水平。

      同时，英国政府十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括：一是在自然垄断性产业建立专业消费者组织，如根据《电力法》，英国在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会，它们独立于电力管制办公室和电力企业，只代表消费者利益；二是建立和健全听证会制度。英国在自然垄断性产业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规（特别是周期性地调整价格管制政策）时，都实行听证会制度，进行社会监督。政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见。政府将各利益集团的意见加以整理，据此对政府管制法规草案进行修改，然后将这些信息公布给公众，再次征求意见，作为制定有关法规的依据。