在我国，物业税的税源日益丰厚，又是天然地适合作为地方主体税种，而且现行所有物业税类的税种都是地方税，物业税收入也都属于地方政府。但实践中，地方政府对物业税这块日益壮大的财源却“视而不见”和“无动于衷”，积极推动物业税改革反而是中央政府，表面看这颇令人费解。但深入到整个财政体制以及与之相关的政治和社会环境，可以发现其深层次的原因。在此，运用社会学和经济学的分析方法，试图借鉴地方政府“逆向软预算约束”（不规范财政分权改革的直接后果）的核心概念对约束物业税税制改革的财政体制进行剖析。 一、财政公共管理制度失衡导致地方政府“逆向软预算约束” 1980年开始的财政分权改革的最大起因在于财政压力，而面对的社会经济环境是双重转型，即经济上由计划经济体制向市场经济体制转型、社会由传统农业社会向现代市场经济体制转型，这样背景下的财政分权改革在取得成效的同时，现行的财政分权改革有着强烈的非正式、工具性、过渡性、妥协性等不彻底性特点。由于我国正处于转型时期，财政体制方面的制度供给存在明显失衡。 我国财政分权的制度缺陷主要表现在两个方面：一是外部制度环境的缺陷，一是财政分权制度本身存在的内在缺陷。外部制度环境的缺陷主要表现为政府间财政分权缺乏宪法和法律的保障、政府间关系不稳定，导致各级政府机会主义。财政分权和政府行政垂直集权相矛盾，造成财权上收、事权下放的纵向财政体制不平衡。[1]缺乏宪法约束的分权，使得中央、地方政府的财政权利、义务划分存在着模糊的边界。中央政府可以利用政治集权的优势来扩大其财政份额，而地方政府则可以利用非正式资金体系来进行事实上的调整（郭艳茹，2008）。财政分权制度的内在缺陷主要表现为：现行财政体制侧重收入的划分而缺乏对事权责任的清晰界定、各级地方政府尤其是基层政府财权（财力）与事权严重不对称（贾康、白景明，2002）。 当地方财政存在收支缺口时，通常有四种可供选择的办法：第一，鼓励或授权地方政府开征新税或提高税率；第二，中央对地方进行转移支付；第三，鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目（地方非税收入）；第四，允许地方借债。分税制改革使得税权高度集中在中央，转移支付制度又不完善，我国现行法律禁止地方借债①。 分税制改革设计初衷是要建立一种“弱地方税+强转移支付”的体制，但事实上作为分税制改革重要内容之一的转移支付制度并没有达到预期目的，而地方税仍然较为薄弱。那么，地方政府在收支差额严重的情况下，向预算外和体制外收入发展似乎成为必经选择。 由于财政分权涉及对各种经济收入的核算、划分，地方政府与中央政府相比，具有信息上、对公共资源事实上的垄断权以及行政垄断权等优势，地方政府会利用这些优势来对正式的分权边界进行事实上的调整，通过各种预算外收入和体制外收入等非正式财权来弥补中央政府凭借政治权力所确定的分权规定对地方政府的不利影响。因此，不规范的财政分权改革的直接后果之一就是造成地方政府的预算软约束②和“逆向预算软约束”。在这种新的逆向软预算约束下，地方政府账面上的财力对其行为并不能构成实质性的约束，地方政府可以通过权力自上而下地在其管辖范围内攫取其他组织和个人的资源来突破现有预算的限制，而且地方政府自己确定的目标和它们所选择的行为都已经建立在这种预期之上（周雪光，2005）。 Qian and Roland(1998)认为财政分权使地方政府承担更多的支出责任以及地区竞争的因素有助于解决地方政府的预算软约束问题。[2]然而，硬化地方政府预算约束的一个前提是地方政府能够从正式的预算安排中获得足够的收入资源，如前所述，现行的财政体制很难做到这一点。更多的支出责任使地方政府有取得预算以外收入的动机，下放的预算外财权又使地方政府有取得预算以外收入的权力。③（黄佩华，2000）在这种情况下，所谓的预算约束也就无从谈起，因为很多的收入和支出是在预算以外的，层级越低越是如此。 由于上述原因，政府的收入结构是由财政体制及其政治环境决定，政府预算软化必将导致预算外、体制外收入与预算内收入此消彼长。虽然近几年预算外收入占预算内收入比重在下降，但实际上体制外收入是呈快速上涨，非预算收入占预算收入比重并没有实质性降低。 综上所述，财政分权改革带来的财政体制环境使我国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，在一定程度上反而加深了预算软约束问题，即导致了一种新的软约束——“逆向软预算约束”。 二、分税制改革及相关制度缺陷强化了地方政府“逆向软预算约束” 分税制改革是作为财政分权改革的最重要的组成部分加以推进的。伴随着分税制的推进和逐步完善，这个制度对地方政府产生一种“驱赶”效应，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担、债务和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”（周飞舟，2006）。
