农村建设用地流转和土地产权制度变迁

      行政性垄断的国家征地制度通过对农民低价补偿的方式向城市转移土地增值收益。而随着城市化进程的加速，土地资源的稀缺和土地相对价格的提高推动了农村建设用地的流转。从1997年到2007年，国家先后在河南、安徽、浙江、南京、天津、成都、重庆等地进行农村建设用地流转的试点，并形成了集体建设用地流转的地方性模式，如浙江湖州模式、安徽芜湖模式、广东南海模式和江苏昆山等模式。农村集体建设用地流转是继家庭承包制和农业经营用地流转之后中国农村土地制度的又一次变革，对建设用地流转中的问题和利益矛盾进行分析，有助于推进中国经济转型中的农村土地制度的变革，更好地维护农民的土地权益。

      一、农村建设用地流转中农民、集体和地方政府的利益矛盾

      农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人进行各项非农业建设所使用的土地。1986年的《土地管理法》中正式提出“农村建设用地”概念，并与“城市建设用地”概念相对应。“农村集体建设用地”主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地以及经依法办理了合法的农地转用手续的农用地四个组成部分。农村集体建设用地流转就是指农村集体建设用地使用权以出让、出租、转让、转租和抵押等形式的市场交易过程。这里所说的“流转”并不是规范的市场经济概念。一般市场经济国家土地权属的变更直接称之为“土地交易”，即土地市场中土地所有权与使用权的买卖。而我国农村建设用地的流转，意指由于法律上长期对集体建设用地流动的规制所形成的“不规范”的土地交易。土地“流转”最初源于集体土地“农业经营承包权”的流转。《农村土地承包法》规定，家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式“流转”。但土地承包经营权“流转”不得改变土地的农业用途，流转的目的是为了提高土地的农业经营效率。随着工业化城市化进程的加速，城市土地需求的增加以及城乡建设用地结构的不平衡推动了土地流转对象范围的扩大，土地流转从农户承包经营权的“流转”扩展到农村“建设用地流转”。

      目前农村建设用地流转中最突出的问题是农民、集体和地方政府三者围绕土地增值所引发的利益冲突。在实行家庭承包制的农业经营领域内，集体土地产权利益相关主体的矛盾冲突并没有明显表现出来。农户、集体和管理者三者关于土地的权利界定相对清晰。在契约关系上，三方的合约设计保证了农民拥有农业经营的土地剩余索取权，农户作为土地的使用权人对土地的投资和经营程度决定着其最终所获的全部收益。作为土地所有者的“集体”收益是固定的，即集体的“三提”、“五统”费用，而作为土地管理者的集体基层组织的职能已经大大弱化，其收益仅占农业总收益的很小一部分。

      随着农村建设用地的流转，由于土地的功能已经从传统的“生产”功能向“资产”功能转变，工业化城市化进程中的土地需求，将农民集体土地产权和农民利益的矛盾在制度层面上凸现出来。从农村建设用地流转中所发生的利益关系看（表1），农户、集体和管理者三者的利益矛盾主要体现在以下三方面：

      表1 农村建设用地流转中所发生的利益关系

      

      第一，地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分。由于中央政府严格的土地管制、审批程序、土地监管和财税政策约束，地方政府土地征用成本的增加客观上推动了集体建设用地的流转。土地宏观调控以来，国家土地管理政策逐渐收紧。对于开发商即土地使用者而言，征地预批和报批手续烦琐且时间成本大，迫使他们愿意直接从集体手中取得土地。而根据我国现行的按土地原有用途给予补偿的征地制度，使农民难以分享城镇化和工业化进程中的土地增值。[1]这主要体现在两方面：一是地方政府借助土地流转加速地方引资规模从而增加地方GDP总量，而集体建设用地流转可以回避征地的复杂程序、不受“用地指标”的约束，集体土地流转在很大程度上已经是对土地征用制度的一种替代；二是地方政府凭借“公共权力”在农村建设用地流转中直接参与土地流转收益的分配。以芜湖农村建设用地流转试点为例，在农民集体所有的建设用地流转收益分配中，市、区级地方政府可以分享土地30%的收益，镇级政府拿走土地50%的收益，而作为土地所有者的最终收益仅为20%。因此农村建设用地流转的最大收益主体是地方政府。

      第二，农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设用地流转条件下农民收益的分析中提出了农村建设用地流转和农民利益分配不均衡问题。[2]

      笔者从5个省市21个村组随机抽取的149个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用地流转的收益分配情况是：抽查样本中61%的农民承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的占19%，认为相对较高的仅占1/5。农村建设用地流转中农民土地收益分配比率偏低是目前建设用地流转中的一个突出问题。

      农民的土地收益分配比率是否进一步受村民土地收益分配的谈判能力的影响呢？抽样调查显示：42%的农民认为他们对集体管理者的制约力度不足，只有22%的农民对自己的能力比较满意。可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力是相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束机制，就不可避免地产生外部性，财富被外溢了。而外溢的受益者就是在集体产权管理中的既得利益者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具有的外部性。在这种产权结构下作为兼具所有权和使用权双重身份的农民的土地收益被外部化了，集体产权对所有者的激励功能没有体现出来。这些既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身份于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势和制度优势。