一、改革的背景 二十世纪九十年代初，俄罗斯在政治领域实现了转轨，由社会主义转变为资本主义。这必然要求对行政体制进行相应的改革，因为“行政体制是政治体制的组成部分，政治决定行政；行政改革的目的是为了适应社会环境，高效公平地处理社会公共事务”。[1] 叶利钦为了适应变化了的政治、经济形势，进行过一系列行政改革，主要体现在政府职能的重新定位、政府内组织机构的重组、中央与地方关系的调整等几个方面。但是，叶利钦执政时期政权极度不稳，政治斗争异常激烈。政府往往成为政治斗争的工具和牺牲品，其主要表现是政府和总理更迭频繁。叶利钦执政10年间曾14次更换总理人选，每位总理任期最长不过一年多，最短只有三个月。在这样的超不稳定状态下进行大规模、持续的行政体制改革是极其困难的。另外，转轨期俄罗斯经济问题严重，社会动荡不安，这也给推进行政体制改革增加了难度。“20世纪90年代，公共行政改革在俄罗斯只是一个优先度较低的议题。当时政府迫切需要解决经济衰退、财政赤字、高通胀以及民众生活水平降低等问题，建立基本的市场制度和实现经济金融稳定是政府的首要任务。全面的公共行政改革并不在政府的考虑之列”。“20世纪90年代零敲碎打的改革未能取得任何重大进展，公共行政整体表现急剧恶化”。[2]叶利钦时期的行政体制方面存在着职能混乱、结构不合理、官僚主义盛行、贪污腐败严重等一系列突出的问题。 普京执政初期并没有立即展开大规模的行政改革，但他通过每年的国情咨文阐述了他的行政改革理念并在中央与地方权力划分、中央垂直权力体系以及公务员制度方面进行了一些改革。随着俄罗斯国内政治形势的稳定和经济形势的好转，从2003年至2008年普京领导了一场大规模的行政改革运动。这场改革分为两个阶段：第一个阶段从2003年至2005年；第二个阶段从2006年至2008年。第一个阶段主要是进行政府职能和政府权力结构体系的调整，第二个阶段主要是对第一阶段改革不足之处的修正以及进行以新公共管理理念为核心的行政理念的更新。第一个阶段是俄罗斯行政改革历程中最重要的一个阶段，俄罗斯联邦权力执行机构大部制和行政三分制改革是这一阶段行政改革最核心、最重要的内容。 二、改革的主要内容 （一）俄罗斯联邦权力执行机构 俄罗斯联邦国家权力体系包括俄罗斯总统及总统权力保障机构（即总统办公厅）、立法机构、司法机构和权力执行机构。权力执行机构是俄罗斯1993年宪法确定的概念，代替以往的“国家管理机关”这一概念。俄罗斯宪法规定联邦政府是最高权力执行机构，此外联邦权力执行机构还包括“部”和其他权力执行机构。 长期以来，俄罗斯联邦权力执行机构体系设置不合理，职权划分不合理，职能重叠、结构不平衡，这种状况成为俄罗斯经济社会发展的障碍。普京认为，“执行权力机构负责安排国家的生活，负责运用法律，在采取行政措施的时候，客观上可能会曲解法律，尽管不总是故意的”，因此“社会希望加强对执行权力机构的监督以避免专横与滥用职权远非偶然”。[3]他认为行政改革的主要目的就是通过实现整个权力执行机构的现代化来为经济发展创造条件，“执行权力机构应当进行合乎逻辑和合理的配置，国家机关应该成为落实经济政策的有效工具”。[4]2004年3月9日普京签署了第314号《关于联邦执行权力机构体系和结构》总统令，稍后又签署了对该总统令进行修正的649号《关于联邦权力执行机构结构问题》总统令。2005年1月19日，俄罗斯联邦政府颁布了第30号《联邦权力执行机构相互关系的标准条例》政府令。这几份文件成为联邦权力执行机构大部制改革的主要依据。 （二）改革的制度安排 首先按照总统令的要求成立了专门的行政改革委员会，对联邦权力执行机构的所有职能进行了全面分析。结论是若部门共有5300种职能，其中800种职能是全部或部分多余的，500种职能是重复的，300种职能是需要更改其适用范围的。[5]根据上述分析确立了联邦权力执行机构改革的主要目标：1.取消或削减多余或重复的职能，将职能相同或相近的权力执行机构合并成“大部”，减少部的数量；2.将执行权力机构由6类减少到3类，即只剩下部、署和局，部的职能是法规制定和决策，署的职能是检查和监察，局的职能是法规和政策的执行、提供公共服务；3.部、署、局三类权力执行机构之间存在行政等级关系，即部有权管理署和局；4.制定联邦权力执行机构行政规则和国家服务标准。 根据2004年3月9日签署的第314号《关于联邦执行权力机构体系和结构》总统令，撤销了24个机构，新建了42个机构，改组了16个机构，更名了3个机构。通过上述调整形成了14个部（其中5个直属于总统），下辖27个署（其中有7个归属于总统所管辖的部）和26个局（其中有一个归属于总统所管辖的部）。直接归总统管辖的有5个署和2个局，直接规联邦政府管辖的有2个署。联邦署的总数为34个，联邦局的总数为28个。联邦权力执行机构的总数达到76个，其中20个归总统管辖，56个规联邦政府管辖。 2004年5月20日第649号《关于联邦权力执行机构结构问题》总统令对上述结构进行了调整。其中一个部被拆分成了两个部，两个署合并成一个署，组建了2个新署和2个新局。此后还对联邦权力执行机构体系进行了多达10次的修改，这些修改主要涉及联邦政府所管辖的部门。结果联邦政府管辖的部门增加了8个，直接归联邦政府管辖（不归部管辖）的署和局增加了5.5倍。这样314号总统令所确定的三类权力执行机构之间的等级原则完全遭到了破坏。三种类型的机构都可以直属于联邦政府或总统。总统领导5个部（下辖7个署、1个局）、5个署和2个局（共20个机构）。联邦政府领导11个部（下辖16个署、26个局）、7个署和4个局（共63个机构）。10个部既领导联邦署又领导联邦局，3个部只领导联邦署，2个部只领导联邦局，2个部没有下属机构。同时减少了联邦执行机构领导副职的人数；2004年3月9日总统令规定联邦政府只设1名副总理，部只设2名副部长。后来又更改为联邦政府设3名副总理，部设8名副部长。
