中国30年来的改革开放，是从农村的家庭联产承包责任制开始启动的。在某种意义上，家庭联产承包责任制属于土地制度改革的范畴，其实质是把农村土地使用权还给农民。农村家庭联产承包责任制的改革，让绝大多数农民过上了能够吃饱饭的日子，但是并没有从根本上保证农民实现富裕、祥和、闲适的小康生活目标。随着时间的推移，土地作为稀缺资源，其价值日益被放大，但是，守着土地这一“金饭碗”的农民及农村，不仅不能分享级差地租升值的收益，而且还要承受行政力量以及各色利益集团对农村土地侵占甚至掠夺所带来的痛苦。应该说，农民及农村问题的根源之一，在于农村土地产权制度的缺陷。 农村土地产权制度的缺陷，不仅影响并抑制了农民的富裕与农村的繁荣，而且导致了少数人通过土地暴富和城市房地产市场虚假的“刚性需求”。中国已经走到了必须对农村土地产权制度进行改革的阶段。通过农村土地产权制度的分类改革，吸引资本向农村流动，实现农村文明的进步与发展，同时推动城乡房地产市场一体化进程的加快，抑制城市房价的过快上涨及城市房地产的投机性。 一、从60年的制度沿革看农村土地制度的现状 农村土地集体所有制，是农村土地制度的基本现状与现实。如果回顾并梳理从1948年到2008年的中国60年的农村土地制度沿革，可以看到，农民与农村土地产权的关系，经历了农民直接拥有土地所有权、收回农民的土地所有权、收回农民的土地使用权、把土地使用权还给农民的四个阶段。 （一）农民直接拥有土地所有权的阶段（1948－1953年） 在新民主主义革命阶段，中国共产党确定了通过土地调动农民的政治策略。这一政治策略在解放战争时期被进一步具体化，即：革命胜利后把土地无偿分给农民。正是这样的宣传，吸引了数以万计的广大农民积极参军，没有参军上前线的农民也在后方支援解放战争。自1948年，从解放区率先开始，逐渐向全国各地拓展，把土地无偿分给广大农民。在解放战争中及新民主主义革命胜利后，农民无偿分得了土地，政府在把土地分给农民的同时也为农民颁发了“地契”，当时的“地契”就是土地所有权证。在这一时期所确立的土地制度，是农民直接拥有土地所有权的阶段。 （二）收回农民的土地所有权的阶段（1954－1956年） 在社会主义革命阶段，社会主义三大改造对农村农民表现为“改造个体小农经济”，具体形式是互助组和农村生产合作社。从临时互助组和常年互助组，发展到初级农业生产合作社，再发展到高级农业生产合作社，农民个人所有的土地，也从土地无偿入股及统一经营，发展到农民土地集体所有。在社会主义改造初期，农民个人所有的土地入股、入社是坚持自愿原则，但是，1955年夏季，党在农业社会主义改造的指导思想方面出现了分歧与失误，农民个人所有的土地被强迫无偿入社。在某种意义上，一部分“思想落后”的农民是被迫放弃个人的土地所有权。在这一时期所确立的土地制度，是变相收回了农民直接拥有的土地所有权的阶段。 （三）收回农民的土地使用权的阶段（1957－1982年） 随着社会主义改造的完成，中国进入了社会主义建设阶段。社会主义建设阶段，在土地集体所有的基础上，土地使用权表现为农村生产小队、农村生产大队、农村人民公社三级经营，农村生产小队是与农民个人联系最密切的集体经营单位，但是生产小队在土地上种什么、经营什么，没有完全独立的自主权，要接受来自生产大队、人民公社甚至更高一级政府的行政指令。对“队为基础”、“三级所有”的农村生产关系，在实质上是变相剥夺了农民的土地使用权。在这一时期所确立的土地制度，是变相收回了农民拥有的土地使用权的阶段。 （四）把收回的土地使用权还给农民的阶段（1983－2008年） 1978年召开的中共十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平同志提出并主张的家庭联产承包责任制，经过少数地方试点后，从1983年开始在全国广大农村全面推行。农村家庭联产承包责任制，在短时间内基本上解决了中国人吃饱饭的问题。可以说，1986－1992年是农民直接受益农村家庭联产承包责任制的6年，但是在1992－2002年的10年，大多数农民的土地经营收益被过多过重的税费所吞噬，农民土地使用权得不到充分保护、农村土地所有权受到侵占甚至被掠夺的问题开始暴露出来。2003年以来取消农业税、实行农业补贴，加大财政对农村的投入，为农民提供医疗教育支出，减轻了农民的负担，增加了农民收入。但是，仍没有从根本上解决农民土地使用权、农村土地所有权得不到充分保护的问题。农村家庭联产承包责任制的实质，只是把用行政力量收回的农村土地使用权再还给农民，并没有触及农村土地产权制度。 二、农村土地的分类及其所有权制度改革的设计 改革开放以来，围绕着家庭联产承包责任制而进行的农村土地制度改革，主要是在农村土地使用权这个环节进行，家庭联产承包责任制的实质就是农民取得了一定条件下农业耕地使用权：种植什么，如何种植，农民家庭自己说了算。但是，农村宅基地、农村公地、农地产权转让（农村农业用地转变为城市用地的土地征用）等涉及根本利益环节的土地制度却没有改革，从而导致了农民利益受损、群访甚至暴力事件频发。应该在认真总结农村土地使用权改革经验的基础上，积极探索农村土地所有权制度改革的方式和路径，加快农村土地制度改革的深化，为社会主义新农村建设和建立城乡一体化的中国房地产市场，奠定现代土地产权制度的基础。 农村土地所有权制度的改革，不可能再简单回归到新中国成立初期的农民直接拥有土地所有权的模式，而是要对农村土地进行具体分类，实行农村土地所有权的分类改革。在农村土地所有权的分类改革中，把农村宅基地的土地所有权无偿给农民，是农村土地产权制度改革的突破口和重点。
