一、引言 2004年6月的一天，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道因下水道积水被淹，造成了几天严重的交通拥堵。老百姓意见很大：隧道临近府南河，积水为什么几天排不出去？是否隧道设计有误？其实，积水排不出去的原因并不在于设计问题，而在于政府的管理体制。因为府南河流进成都后就分属几个政府部门管理：市水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管综合治理，国土局管地下水。职能交叉、多头管理的体制，使得隧道被淹后没有一个部门能够出面牵头协调解决积水问题，致使排水所需的人员、设备、资金无法落实，耽误了抽水（梁小琴，2008）。 该事件是典型的政府部门在公共管理中由于协调不力最终导致公共利益受损的案例，也是本文需要研究的政府公共管理中的“反公地悲剧”。不过，本文只讨论平行的政府部门、而不讨论垂直的政府部门在公共管理中产生的反公地悲剧。为此，本文通过简要回顾反公地悲剧理论的发展，运用水平层面的反公地悲剧模型，结合反公地悲剧在中国的现实表现，认为党的十七大提出的大部制改革有助于减少和避免此类悲剧的发生。 二、反公地悲剧理论的简要回顾 反公地悲剧是1997年美国密执根大学教授Heller在《反公地悲剧：从马克思到市场转变中的产权》一文中首次提出的。1993年，Heller观察到莫斯科街头的一种奇怪现象：商贩宁愿在街头搭建众多的售货摊来买卖商品，也不愿搬进大量空置的沿街店铺。通过调研，他发现，造成这一现象的根源在于转型中的俄罗斯政府没有把这些店铺的完整产权赋予给某个权利所有者，而是肢解给了在计划经济时期利益相关的不同部门：6个单位享有店铺的出售权、3个单位有出租权、5个单位有收取售款权、5个单位有收租权、3个单位有决定使用权、1个单位拥有占有权。支离破碎的产权结构使得每个权利人在没有得到其中任何一个权利所有者的许可下，都无法单独使用或出租该店铺，从而出现了店铺资源难以利用和大量闲置的反公地悲剧现象。 Heller认为，反公地悲剧其实是相对于Hardin的公地悲剧而言的。对于一项存在多个权利所有者的资源，如果每个人都拥有使用权而无排他权，该项资源就具有公地的特性，它将因人人都可进入而陷入可能被过度利用的公地悲剧状态；但如果每个人都拥有排他权从而使得所有的权利人都无法有效地行使使用权时，则该项资源就具有了反公地的特性，它将因人人都难以进入而可能陷入利用不足或闲置浪费的反公地悲剧状态。反公地悲剧之所以产生，就是由于某种资源的产权被肢解分割给了多个所有者，分割得越严重，拥有排他性权利的所有者越多，利用该资源所需要谈判的权利人就越多，交易费用就越高。一旦交易费用超过了利用该资源带来的好处时，该资源就会完全处于无人利用的闲置状态。这种资源利用不足或闲置状态，实际上是一种负外部性不能内在化的表现。 2000年，Buchanan和Yoon利用线性方程构建了一个古诺—纳什双寡头、多寡头竞争模型来说明反公地悲剧。该模型显示，拥有排他权的所有者之间充分竞争的结果不是优化的均衡，而是失效的均衡。特别是当行使排他权的人数增加时，资源的利用效率将会系统性地降低。2002年，Stewart和Bjornstad运用实验经济学的方法证实了Buchanan和Yoon的研究结论，并验证了当四个机构行使排他权时，资源利用的效率损失会更大的情形。这表明反公地悲剧是可以通过实验再现的。 在政府公共管理领域，基于Heller对莫斯科街头店铺因多头管理导致的反公地悲剧的研究，其他学者随后展开了对政府职能交叉和冲突引起的无效率现象的探究。如Sim、Lum和Lee（2002）探讨了新加坡政府通过制度安排改善房地产管理中的反公地悲剧；Sobel和Leeson（2006）在分析美国联邦紧急事务管理局在应对卡特琳娜飓风事件造成的灾难性后果时，将其称为“政治公地的悲剧”；而Parisi（2004）则从模型构建上使用了与Buchanan完全不同的模型来分析政治公地中的反公地悲剧。 克服反公地悲剧，最好的办法是明晰产权。Heller的建议是整合支离破碎的产权，即把严重分割的产权重新统一起来，使得任何排他性行为导致的资源利用效率过低的成本均由该产权所有者承担，从而解决外部效应的内在化问题。 三、政府部门平行管理中的反公地悲剧：理论模型 在政府公共管理中，虽然政府行使的权力有别于经济学中的产权，但政府在行使公共权力提供公共产品或公共服务（以下简称公共产品）时，就类似于产权所有者在行使使用权，政府否决提供公共产品就类似于产权所有者在行使排他权。如果某项公共产品需要由多个平行的政府部门共同提供的话，那么一个部门能否提供公共产品，还依赖于其他政府部门的合作，即其他部门的合作对该部门提供公共产品具有正的外部性，不合作则带来负的外部性。因此，只要其他部门在该部门提供某项公共产品时不合作，那么这项公共产品的提供就会遇到阻力而供给不足；极端的是，相关的任何一个部门行使否决权，该项公共产品就不能提供。这两种情况都是平行的政府部门合作失调引发的公共管理领域中的反公地悲剧。 1.公共产品供给不足的反公地悲剧模型 该模型是由Parisi构建的。假设某项公共产品S由A、B两个平行的政府部门共同提供，且A、B都不能行使否决权。这样，部门A提供S所体现的价值，不仅取决于自身的努力，还取决于部门B的合作程度；部门B提供S所体现的价值亦是如此。如果用
、
表示政府部门A、B为提供S所做的努力程度，则
（
，
）和
（
，
）就可以用来表示A、B两部门共同努力提供S所体现出的部门A和部门B的价值。这种价值既可以是社会或公民对该部门可以继续存在的认可或业绩的称赞，也可以是通过政治决策过程进一步提升该部门在提供类似公共产品的相关部门中的地位，等等。由此，部门B的行为对部门A产生的正外部性可表述为：
