一、引言 在我国，公共服务与公共产品是通用的，并没有对公共服务的概念加以严格的界定。温家宝总理2004年2月21日的讲话中对公共服务的定义是见诸报端的最早的界定，他在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。概括起来，公共服务包括公用事业和基础设施等基础性公共服务，科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务，教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务，以及军队、警察和消防等公共安全服务。 与私人产品不同，公共产品和服务具有联合的、共同的、公共的消费性质。它具有消费的非排他性和生产的非竞争性两个基本特征。在市场活动中，追求自身利益最大化是市场活动主体的理性行为，而公共产品的共同消费性很容易使消费者“免费搭车”。这就决定了市场无法有效提供公共产品，必须由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况也必将由政府自身加以纠正。因此，公共服务的有效供给是公共财政的一项重要职能。 新中国成立后，我国建立并实行高度集权的计划经济体制和财政管理体制。十一届三中全会以后，我国开始了市场化取向的经济体制改革，以分权为特征的财政体制转型也随之启动，从财政包干体制到分税制，逐步在全国范围内建立了分税分级的财政管理体制。分税制作为一次重大的制度创新，在加强中央政府的宏观调控能力、激发地方政府发展经济等方面发挥了积极作用。但是，作为一种新的尝试，中国式财政分权体制并不完善，经过十几年的运行实践，其自身存在的问题和不足逐步显露。加之政府官员晋升激励机制的影响，造成中国GDP高速增长的背后却是公共服务供给的总量不足、质量低下以及地区和城乡间的严重不平衡。也就是说，中国式财政分权是导致我国公共服务供给存在诸多矛盾和问题的关键因素。要解决这一问题，必须从完善体制机制入手，进一步深化财政分权改革，以便从根本上改善我国公共服务供给状况，真正实现基本公共服务均等化。这正是本文的研究目的所在。 二、中国式财政分权的主要特征 自20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革。这些变革的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。中国财政分权改革于1980年开始启动，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立了以分税制为核心的分级财政体制框架。 传统的财政分权理论植根于发达的市场经济国家，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有一定的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准。二是在最低限度上，地方政府拥有2-3个地方税种的税基和税率控制权。三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付。四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限都归属地方。五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责[1]。由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权制度多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国政治、经济、社会和文化制度基础之上的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征。 1.经济上的分权和政治上的集权并存 相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其导致的直接结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，进而形成了地方政府官员只唯上不唯下的局面。 2.中国式财政分权是“自上而下”的 传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比由中央政府向全体选民提供任何同样的产出量有效得多。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供时效率更高[2]。因此，传统的财政分权是“自下而上”的。但从我国来看，情况却大有不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动，并使财政体制改革成为经济转型的突破口，率先实施。也正是由于上述原因，从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项改革措施均由中央制定政策，地方负责执行。因此，中国式财政是“自上而下”的。这在一定程度上直接导致基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共服务供给能力严重不足。
