现代意义上的“公共服务”虽然早在市场经济体制发育成长和公民社会兴起的过程中就已经出现，而且19世纪后期西方发达国家的政府就已开始大规模地提供公共服务①，但公共服务均等化理念的形成与付诸实施至今也不过半个多世纪。公共服务均等化是人类社会发展到一定阶段的产物，它的提出与实施背后蕴含着深刻的政治、经济和社会逻辑。当前，在公共服务均等化已成为我国社会经济生活重要目标的背景下，弄清楚公共服务均等化多重维度的逻辑对我国来说是非常必要的。 一、纳税人权利的凸显与公共服务均等化 在市场经济条件下，“纳税人”是一个非常重要的概念，这不仅是因为纳税人权利的行使在社会经济生活中发挥着显著的作用，更为重要的是“纳税人”范畴的形成、存在、发展和演变是公共财政制度得以产生的最初源头和基础性的前提条件[1]。“纳税人”范畴其实就是公民身份在财政税收领域中的具体化，完整意义上的纳税人权利首先应当是纳税人作为公民在宪法层面上享有的权利，当然税收征管层面上的权利也包括在内。 纳税人宪法层面上的权利是伴随着作为公共财政具体承载体的现代政府预算制度的建立和发展，而逐步获得的。在现代政府预算制度确立的过程中，经过市场和资本数百年的努力及其与政府之间的反复曲折较量，纳税人权利的外延不断得到丰富。从一般意义上看，纳税人作为公民在宪法层面上享有生存权、财产权、选举权和平等权等权利，但从财政税收的角度看，纳税人主要的宪法权利是“赞同纳税权”以及由之引申出来的“政府服务权”和“代表选举权”。在纳税人的诸多权利当中，最早取得而且也是最为重要的是“赞同纳税权”。“赞同纳税权”指的是政府向纳税人课税必须经过社会公众自己的同意，没有纳税人的同意，政府是不能课税的[2]。“赞同纳税权”具体是通过代议机构来行使的。代议机构由社会公众选举产生，对社会公众负责，受社会公众的制约；一旦税收法律草案获得了民意代表机构的批准，就意味着税收获得了社会公众的批准。虽然早在13世纪，英国的《大宪章》就首次以法律形式确认了“非赞同毋纳税”的原则，但这一原则在相当长一段时期内并未得到很好地遵守，后来又经过议会与国王之间长达几个世纪的持续斗争，直到17世纪英国爆发资产阶级革命之后才逐步开始真正执行。 从市场经济的角度看，纳税人之所以会以代议机构批准的形式同意缴纳税收，主要是因为纳税人享受了政府提供的公共服务，而这些公共服务又是纳税人自身生产生活所不可或缺的。纳税人需要政府提供什么样的公共服务只有纳税人自己最清楚，因此在取得“赞同纳税权”这一最基本的权利之后，纳税人自然而然还要将控制权延伸到税款的使用（即财政支出）上来，于是就产生了纳税人的“政府服务权”。纳税人“政府服务权”的外延在历史演进过程中不断得到扩展。在现代政府预算制度确立的早期和中期阶段②，由于市场体系还不健全，政府与市场各自的职责定位也不清楚，所以纳税人还未明确而清晰地产生“政府服务”的意识，此时纳税人“赞同纳税权”虽然已开始从仅对税收进行控制延伸至对财政支出加以控制，但这一阶段对财政支出的控制还只是停留在议会对王室开支以及政府的军事支出等的控制上。尽管如此，但纳税人的“赞同纳税权”向控制财政支出的延伸实际上已经在一定程度上孕育了“政府服务权”。进入现代政府预算制度的近期阶段之后，在市场机制发育日渐成熟和政府职责基本明确的情况下，纳税人对财政支出的控制就逐步从仅仅是压缩王室开支和军事支出等转到要求政府的财政支出更多地集中到公共服务领域，此后又提出了提高公共服务质量的要求。正是在这一时期，纳税人萌生了“政府服务”意识，纳税人的“政府服务权”也逐渐得以确认。“政府服务权”的确立意味着纳税人在公共服务提供过程中居于主体和支配性地位，政府为谁提供公共服务、提供什么样的公共服务以及怎样提供公共服务等都是由纳税人的意志决定的，而不是政府单方面决策的结果。进入20世纪后，“商品是天生的平等派”的思想随着市场体系的快速扩张而进一步深入人心，此时西方发达国家已经建立起的公民社会也尤为强调“平等”，它既强调社会成员地位的平等、机会的平等以及权益的平等，也强调社会成员及其权利受法律保护的平等，1950年美国经济学家詹姆斯·布坎南又提出了“财政剩余均等化”的概念[3]。正是在市场经济体制与公民社会所蕴含的“平等”理念以及社会公平外加方式[4]的共同影响和作用下，纳税人“政府服务权”的外延又从要求政府提供较高质量的公共服务扩展到要求政府为所有的社会成员平等地提供大体相同的公共服务上来，即政府在提供公共服务的过程中既要注重效率也要注重公平。公共服务提供过程中公平的实现，意味着所有的社会成员不论身份、地位、收入以及居住地点等状况如何，都能够享有政府提供水平大体相同的公共服务，而这恰恰就是“公共服务均等化”最基本的题中之意。 “代表选举权”是与纳税人的“赞同纳税权”相互呼应而存在的。“赞同纳税权”使得税收决定权转移到代议机构手中，但这还不足以确保纳税人的根本利益，这是因为如果代议机构不是由纳税人的代表组成的，那么其通过的税收法案就是违背纳税人根本利益的税法[4]，因而“代表选举权”对纳税人维护自身利益来说也是非常关键的。在按照同一个税法纳税之后，能否平等地享有政府提供的公共服务关系着每一个纳税人的切身利益。如果不同的纳税人享有的公共服务存在明显差异而又无相应的弥补措施的话，这就是对其应当享有的“政府服务权”的直接侵犯，那么在公共服务提供过程中受到不公平待遇的那部分纳税人就会通过民意代表反映他们同等获得公共服务的利益诉求，以让他们的利益诉求能够在公共服务提供的政策制定过程中体现和反映出来。如若其要求得不到满足，他们就会通过行使手中的“代表选举权”，对民意代表投反对或不信任票、甚至是迫使代议机构解散或政府下台等方式要求加以改正。现代民主政治制度的不断完善，也为纳税人通过全面行使“代表选举权”来实现公共服务提供过程中的公平提供了必要的途径。 公共服务均等化的实施，实际上就是纳税人权利意识凸显出来的必然要求和具体体现。20世纪50年代前后，西方发达国家开始大规模地推行财政均等化措施就与纳税人普遍行使赞同纳税权、政府服务权和代表选举权等有着直接的关联。 二、公共服务均等化基本逻辑的多维分析③ 作为经济活动主体，纳税人既有经济效率方面的要求也有社会公平方面的要求，同时纳税人权利的行使又要通过政治程序才能实现，所以作为纳税人权利凸显出来必然结果的公共服务均等化必定也是一个多维度的范畴。 （一）公共服务均等化社会维度的分析中外各国不同地区的财政状况总会因为各种各样的原因存在着差距，如加拿大最富裕地区2004年的财政能力相当于各地区平均水平的177.1%，而最贫困地区的财政能力指数仅为平均水平的75%（其它一些国家的情况参见表1），由此导致不同地区社会成员能够享受的公共服务水平存在着或大或小的差异。在公共领域里，资源是所有社会成员共同拥有的，平均分配才是可以普遍接受的。不同地区公共服务水平存在差异就是对公共领域里公平分配原则的直接违背。由于公共服务在相当大程度上也决定了社会成员生产生活的外部条件，而外部条件的差异又直接影响到社会成员生产生活收益率的高低，因而公共服务水平的差异也可能会导致市场领域内收入分配差距的进一步拉大。
