探索实行职能有机统一的大部门体制（简称“大部制”），是党的十七大和十七届二中全会作出的深化行政管理体制改革的重要部署。围绕“大部制”改革问题，国内学术界和实际工作部门进行了较为广泛的理论研究和实践探索。对此，笔者尝试性地进行描述和评论，以期为日后的进一步研究和探索提供参考和帮助。 一、全方位扫描：八大论题的研究现状 （一）关于大部制改革的背景与动因 推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”①也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”②还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。如经济运行过热的苗头日益明显，中央宏观调控的效果不佳，与部门利益作祟有很大关系等③。 笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。 （二）关于大部制的含义与特征 有学者提出，“所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。”④有学者认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”⑤基于上述含义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅15个职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调⑥。 很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是大部制的鲜明特征。 （三）关于大部制改革的目的与作用 学者们大都认为，大部制改革的基本目的是拓展政府职能，深化行政管理体制改革，建设服务型政府。有学者具体分析大部制改革的目的，认为“推行大部门体制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，……建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。”⑦ 对于大部制改革的作用，一些学者认为可以化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的问题以及权限冲突的矛盾，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能，降低行政成本。也有学者主张，大部制改革“有利于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。”⑧还有学者认为，大部制改革“是建设服务型政府的重要举措”⑨。 在笔者看来，大部制改革的目的和作用归结到一点，就是保障和改善民生，促进和谐社会建设。 （四）关于大部制改革的原则与方法 学者们从多个层面构建了大部制改革的原则。有学者认为，大部制改革应坚持两个基本原则，即同经济社会发展的现实需求相联系的原则和配套推进的原则⑩。也有学者从公共权力回归的视角提出大部制改革的三个原则：以公共精神为指导原则、整体性原则和精兵简政原则(11)。还有学者根据行政机构设置和职能有机统一的要求提出新的大部制改革的三个原则：以解决部门权限冲突为适用原则、以有效实现政府政策为部门分立的最高准则和以实行行政机构和行政职能的统一为整合原则(12)。 在改革的具体方法上，有学者认为，大部制改革必须纳入政治体制改革的轨道：“大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超出了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的一个重要基础环节”(13)。也有学者认为，“实行大部制，必须和经济体制改革、事业单位体制改革相结合，真正做到政事分开、政企分开。”(14)还有学者提出，新阶段进行大部制改革，要按照决策、执行和监督相互分离的原则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制(15)。
