优化农村公共产品供给的对策思考

      中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1008-7540(2008)05-0043-03

      随着我国经济的发展，农业的基础性作用将进一步强化，加之最近的自然灾害，中央财政今后的支农资金将会稳定增长，并按照“以工补农、以城带乡”的要求反哺农业，推动城乡的协调发展。在财政支农力度不断加大的情形下，如何将这些资源发挥最优的效益是我们现在应给与极大关注的。本文从这一角度出发，来探讨如何优化公共品资源的配置，从而实现稀缺资源效益的最大化。

      一、当前农村公共产品供给中存在的问题

      农村的可持续健康发展需要公共产品的有效供给，然而，根据笔者在河北、云南等农村地区的实地调查，并结合相关文献查阅，我国当前农村社区公共产品供给中存在供给总量不足、供给滞后与供需错位、供给结构矛盾及地区差异等问题。

      二、我国农村公共产品供给存在上述问题的原因分析

      (一)城乡二元公共产品供给体制

      我国在建国之初迫于当时政治、经济形势推行重工业优先发展的战略，形成了城乡分割的二元经济结构。政府利用非经济手段提取农业剩余来发展工业和城市经济，与此相适应，在公共产品提供方面也采取了相同的政策倾向：国家每年投巨资来发展城市的公共事业，而农村的公共事业却由农民自己出钱来解决。近年来，国家这种政策倾向虽然有所调整，但未从根本上解决问题。从国家财政的支农支出来看，虽然绝对数字连年增加，但从相对量来看，比重却一直在下降。另外，全社会对农业和农村的投资虽然有所增长，但在同期全社会固定资产投资中所占比例却逐年下降，见下图1。农村公共产品的投入在自力更生中已经历了劳动替代资本、资本替代劳动两个阶段，但是国家的支持依然很少。这种持续的二元公共产品供给制度，必然导致农村公共产品供给的严重不足，而供给不足所造成的农村地区的公共资源的短缺，特别是农村基础设施的瓶颈，将极大地制约我国农业、农村的可持续发展。

      

      图1 农村固定资产投资在全社会固定资产投资中所占比例

      资料来源：农业部2006中国农业发展报告。

      (二)各级政府间权责划分不明，事权和财权不统一

      农村公共产品的供给中，从中央到地方各级政府都有许多不同的责任，但却没有明文具体规定各级政府的责任。中央政府将事权下移到省市，省市照搬中央的做法又将事权层层下移，直到下移至乡镇基层政府来负担，而相应的财权却没有下移，最后基层政府因此承担了与其财力极不相称的事权责任(周飞舟、赵阳，2003)。许多应由上级政府承担的责任，如基础教育、计划生育等，却由乡镇政府负责，而上级政府又没有同时给予足够的转移支付，乡镇支出大量增加。我国村委会不是一级政府，没有固定财政收入，却要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等公共活动。有条件的东部一些地区的各级集体经济组织尚有能力完成本村公共产品的供给(有些甚至负担着供给全乡范围内的公共产品任务，对小学教育、卫生和社会福利提供支持)，但在中国这么一个经济发展极不平衡的国度里，还存在着大量的贫困地区。在贫困地区的贫困村，特别是那些偏远山区和边境地区，政府不能有效提供公共产品，而别的集体经济组织又没有能力提供公共产品，当地公共产品的供给将会十分困难。

      (三)行政命令式的供给决策机制

      农民是根据当地的资源状况，对自己从事的生产、生活有利为条件确定对公共产品的需要的，而我国现行的农村社区公共产品的供给决策是以社区外部的指令决定的，没有区别不同地区、不同条件、不同发展水平下农民的不同需求，而是按照上级各部门的统一要求进行“一刀切”的供给。这往往与不同地区农民的不同需求脱节，使供给偏离需求，结构失衡，造成农村公共资源使用效率低下。

      (四)监督、约束体制不完善

      我国的公共财政分为预算内资金和预算外资金，预算外资金在一定程度上缓解了预算内资金的不足，但由于未从根本上解决政事分开的体制弊端，不同利益主体都有自己的利益范围，加之财政预算外资金自收、自支、自管，不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督，造成寻租行为的发生，给审计和监督工作带来困难。监督不足的结果是公共资源使用效率低下，大量公共资源用于人头费开支、部分公共资源用于与农民无关的事项，有的公共资源甚至被挥霍、贪污。

      三、农村公共产品优化配置的途径

      (一)完善农村公共产品的投入体制

      1 按照农村公共产品的层次性加大投入，明确各级政府的事权

      我国农村公共产品供给不足、需要加大投入已经在学术界、政府层面得到越来越多的认可，接下来需要考虑的便是如何加大投入，中央和地方谁应负起更大的供给责任。蒂布特(Tiebout)等人的财政分权理论认为，低一级的地方财政由于更接近消费者，因而对消费者的偏好和需求更加了解，因此地方政府在公共资源配置方面有着更高的效率。李琴等(2006)通过建立农户、地方政府、中央政府的资本投入模型，实证分析了地方政府财政农业投入的效率更高，而中央财政农业投入的效率较低。但是，本文认为，公共产品仅靠地方政府投入同样会导致资源配置效率的低下。其中原因，第一是公共产品的外部性问题，某些地方公共产品的利益或成本常常会外溢到其他地区。与私人决策相同，地方政府在决策提供公共产品时，也会考虑其辖区内的边际成本和边际收益，而不会去关注这些公共产品的整个社会效益和社会成本，因此会导致那些利益外溢的公共产品供给不足、成本外溢的公共产品供给过剩(很多污染严重的企业屡禁不止便是一个例证)，致使资源不能达到最优配置；其二是规模性问题，有些公共产品如果仅由单个地方政府提供往往因生产达不到一定的规模而增加成本、降低效率(比如在风沙治理过程中，仅靠小范围的政府出资是不可能完全解决风沙问题的)。因此，只有在地方政府和中央政府及不同辖区政府之间合理划分权利、责任，实施有效的分工、合作下才能提高公共产品的供给效率。由于公共产品的受益范围具有空间层次性，所以可将公共产品划分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的受益范围的大小将决定各级政府在公共产品供给中的责任划分。根据财政分权理论及布雷顿(Breton，1965)的职能最优配置理论，地方性公共产品由于受益范围仅限于某一地区，所以由地方政府负责提供；全国性公共产品由于全国范围受益，所以应由中央政府负责提供；而存在效益外溢或具有最低规模要求的地方性公共产品则由地方和中央联合提供。