改革开放三十年来，财政体制改革作为整体经济改革的重要组成部分，与社会主义市场经济体制相适应，国家对财政体制进行了多次改革。转移支付制度是在1994年分税制改革后，中央对地方实施的一项重要配套制度。经过近十多年的不断完善，不仅提高了财政宏观调控能力，规范了政府间财政关系，而且促进了各地区财政经济的平稳运行和经济与社会的协调发展，并将继续对促进中西部地区加快发展，维护民族团结和国家长治久安，发挥重要作用。但现行转移支付制度还存在一些问题，有待进一步完善。去年召开的党的十七大提出“深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”因此，我们更有必要完善转移支付制度，财力向贫困落后地区倾向，使公共服务均等化，拉动落后地区发展。 一、现行转移支付制度的主要形式 现行转移支付制度，是在1994年实行分税制改革以来，中央政府为了均衡地区间财力差距，促进各地基本公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，逐步确立和完善起来的。主要包括税收返还、原体制补助、一般转移支付、民族转移支付、农村税费改革、“三奖一补”转移支付和专项转移支付等。 二、现行的转移支付制度对西部落后地区的影响 实行转移支付制度的目的就是，均衡地区间财力差距，促进各地公共服务均等化。从转移支付均等化来看，现行转移支付制度对中西部落后地区的影响有如下几方面。 (一)税收返还基本上不具备均等化功能 税收返还是采用“基数法”核算的，以1993年“两税”为基数，导致地区越富裕，地方“两税”增长越快，税收返还也就越多。这样，从税收返还基数的确定到增量的获得，都是有利于发达地区而不利于西部落后地区。作为规模最大的无条件拨款形式，税收返还未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平差异的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得西部地区长期处于不利地位，甚至还可以说具有某种反向调节作用，很可能是“逆均等化”的。所以税收返还并没有考虑均等化因素。 (二)专项补助存在诸多问题 第一，专项拨款的分配缺乏科学的依据和标准，存在“讨价还价”、“人情款”和“撒胡椒面”等人为的、随意性问题。而在这种“跑部钱进”的中央与各地的博弈过程中，欠发达地区往往缺乏发言权和竞争力，这一点从专项拨款的资金用途与实际地区分布的矛盾中可以得到说明。从总体分布来看，专项拨款却主要分布于我国东部较发达地区。第二，中央财政的一些专项转移支付要求地方财政提供一定的配套金，这本是从调动地方政府财力和积极性，促进整体效益改善的角度出发。但是由于在政策设计时，没有充分考虑地方财政能力差异而区别对待，使得这种分配方式明显有利于发达地区而对西部贫困地区不利。贫困地区没有钱配套，产生富裕地区的专项拨款多于贫困地区的不公平状况，或者为了得到拨款所做的假配套，则导致大量的豆腐渣工程出现。第三，省、自治区级对地级市、县的专项转移支付不规范。通过市县申请立项方式，省、自治区安排资金到地级市、县，由于信息不对称，极易出现不均衡、不公平和不公开的问题，既降低了资金效率，而且还增加了下级融资成本。本属于市县政府职责和财政支出责任的地方事项，如支援农业、教育、文化、卫生、公安装备购置、乡村道路改革等，对其他辖区较少外溢性，但财力却全部集中在省、自治区级，由省、自治区支配。 (三)一般性转移支付均等化效果不明显 从1995年起对困难地区和少数民族地区实施过渡期的转移支付办法，就其内在机制而言，由于建立在标准收入与标准支出的基础上，确实具有一定的均等化功能，该制度考虑并且区分了经济发展程度的不同，并对经济落后的西部地区实施倾斜的转移支付政策，缩小了三大经济区域之间的财力差距，这有助于西部地区的经济发展，同时也说明了改革后的转移支付制度的有效性。相比较而言，中央对西部地区的转移支付更多地考虑区域环境的差异，并且中央对西部地区区域支出成本高的地区给予了更多的转移支付。民族自治区得到了较多的转移支付，表明中央对民族自治区实施的特殊政策得到了体现。实际上，在西部地区，中央的转移支付力度相当大，人均转移支付为三大地区最高，其中中央对西藏、青海、宁夏和新疆的人均净转移支付大大高于全国大部分地区。近几年，人均转移支付超过千元，但由于这种转移支付只是每年从中央财政收入的增量中拿出一部分，因此，不仅占全部转移支付的比重小，而且绝对规模也非常有限。2006年，中央给西部12个省的转移支付是7620亿，但是，其中一般性的转移支付只占22％，78％是专项补助。由于技术方法的有限性，在因素的选择和权数的分配上还不够科学。回归方程中掺杂着现实的不合理因素，还不能完全体现东、西部地区的现实状况。 (四)农村税费改革转移支付存在不均等因素 始于2001年的“农村税费改革转移支付”是针对农村税费减免导致地方收入减少，而由中央政府提供的补偿性转移支付。2005年农村税费改革的中央财政为此转移支付662亿元，比2004年增长26.3％。这项转移支付资金主要分配给了西部农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区，即补偿中央减免农村税费导致的地方收入损失。应注意到这个规则与财政均等目标的规则(以财政能力和支出需求为基础)是不一致的，因为完全存在这样的可能性，有些发达地区因农村税费减免遭受的收入损失比西部地区更大。在这种情况下，这项转移支付将被更多地分配给发达地区。 (五)“三奖一补”转移支付均等化效果不确定 与民族地区转移支付规模相当的“三奖一补”转移支付始于2005年。中央政府就是为了激励贫困地区增收节支以缓解日益加深的基层财政困难。中央政府的意图是好的，但是此项补助涉及的因素太多，并且人为因素也很多。所以，这项转移支付并不与财政均等因素挂钩，不符合财政均等目标的内在要求，因此，其均等化效果是不确定的。
