一、引论 财政问题历来是一切经济社会问题的关键和锁钥。历史经验表明，恰当的公共服务水平、合理的赋税体系、有效的财政管理体制是人民富裕、国家昌盛、社会和谐的前提条件之一。在1994年分税制施行之前，我国财政管理体制虽然经历过多次变动，但是大致上能以1985年施行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制作为分界。1985年以前地方财政管理体制具有浓厚的中央计划经济色彩，即便是改革开放时期开始以后，也仍然维持高度集中的财政管理体制。1985年以后，中央开始在全国各省市施行不同形式的财政包干体制，提供了地方扩增地方财力的机会，诱发或强化地方政府扩增财政权力的动机。 从制度分析的历史角度审视，财政包干制本身重视妥协的特征，使得地方与中央谈判能力的强弱，成为地方财政能力多寡的决定因素，而在很大程度上忽视了以生产力或经济效率作为衡量因素的必要性。因此，财政包干制使得地方政府得以保留改革开放后地方财政资源边际增长的绝大部分，造成地方财政权力的扩增。而地方财政权力的扩增能够强化地方的讨价还价能力（bargaining power）的话，地方政府自然会选择抗衡策略以增加地方财政权力。财政包干制本身运作并不以“法制性法律”为基础，而是容许地方政府与中央政府进行博弈均衡，使得部分财政领域出现讨价还价的现象。施行财政包干制最主要的问题在于中央的财政能力不但没有相应的提升，反而有逐渐衰微的趋势。 1994年的分税制正是在中央财政能力不断弱化的背景下由中央政府推动实施的“自上而下”的制度变迁，意图形成一套新的游戏规则。很明显，分税制的用意之一，正是设法改变财政包干体制时期中央与地方一对一的讨价还价关系，改善中央财政能力弱化的问题，提升中央政府在国家经济发展与地方政府间关系的地位。因此，分税制的制度设计必然是朝着财政集权化的方向变动。但是，既有的中央与地方财政关系的“旧制度遗产”仍然影响着分税制的设计与执行，为了取得地方政府的支持，中央政府必须作出一定的妥协，这就是分税制中依然保留着部分具有财政包干色彩的制度项目，例如，税收返还与原体制中上解补助项目。分税制最大的作用在于财政收入的中央再集权化，而税收返还同时也弥补了地方财力的损失。但是分税制也存在着不少问题，如地方尚无独立税收体系等。总之，分税制还是游荡在博弈均衡和制度设计之间的一种财政分权制度变迁的历史性产物。从财政包干体制再到分税制改革，中央又重新将原先下放地方的财政权力集中到中央政府，形成财政权力的再集权化，这就是典型的“制度的螺旋”。 二、分税制的建构理性与制度演进 哈耶克（1967）认为，存在着两种观察人类行为模式的方式，一种认为人的理性具有无限的力量，另一种则承认人的理性是有限的。哈耶克分别称之为建构理性主义和进化理性主义。建构理性主义蔑视和贬低非理性的或者未被理性充分理解的事物，它假定人生而具有知识和道德禀赋，因而人能够根据理性原则对社会作精心规划，并尽可能地抑制乃至铲除一切非理性现象。建构主义宣称：适用于历史的观念，也适用于未来的纲领；对自己的行为了如指掌的人类应当运用理性所赋予的设计能力，按部就班地创造一种文明（张谊浩，陈柳钦，2005）。 在分税制实施之前的相关讨论，最为著名的应是王绍光、胡鞍钢的报告（1999），该文指出1978年以来的“放权让利”式财政改革，虽然有助于调动地方积极性，长期而言却使中央政府控制能力下降。尤其是1988年以后的财政包干制又使“弱中央、强地方”的格局更为明显，因而导出了实行分税制以理清中央、地方财政收支关系，强化“两个比例”的结论（王绍光、胡鞍钢，1994）。对于将中国财政“两个比例”的下降归责于财政包干制，Le-Yin Zhang认为应该将中央与地方政府预算外与制度外收支一并计入政府的财政规模之中，因此单方面的放权式（decentralization）财政改革观点都必须进行重新审视，应该改为“收入向中央集权，支出向地方放权”双向度思考（Zhang，1999）。对于预算外财政未计入政府财政规模，导致财政收入占国内生产总值的比重被低估，胡鞍钢认为正是因为预算内财政占国内生产总值的比重下降，才使中国成为世界上财政收支最为分散的国家之一，也才需要彻底清理预算外资金（胡鞍钢，1999）。 从建政初期的“统收统支”财政体制，到1994年前的财政包干制，我国的地方财政管理体制都具有浓厚的中央计划经济色彩，也仍然维持高度集中的财政管理体制。可以说我国1994年以前的旧财政体制正是建构理性的产物，即使是在分税制实施以后，中央与地方财政权力划分依然存在浓厚的行政性命令色彩。采用行政性命令作为中央与地方政府财政权力划分依据，最明显的特点是行政性命令变动频繁。财政权力划分依据本身不具有持续性和稳固性，经常随着中央政府的意志要求而改变，地方政府并没有固定的财政收支范围与财政管理权限，而是完全由中央政府决定地方政府财政收入的范围，甚至地方政府财政支出的使用也受到中央政府的控制。如表1所示。
