政府部门的设置是政府职能转型的基本前提。设置的合理性在形式上是回答如何处理政府部门的职能定位和横向关系问题，实质上是要解决如何在政府部门实现价值正义、程序正义和节约交易费用的统一。政府部门设置的合理——结构和功能清晰的“条条”，不仅能为有效处理各级政府部门之间的关系即“块块”之间的协调关系创造条件，而且是政府部门制度安排与政府收支透明度相适应的制度基础和组织保证。本文从价值正义、程序正义、权力的受托责任、竞争与X—效率、横向专业化和权力的配置模式方面，使用新政治经济学与公共管理理论相结合的范式，来进行相关政府机构设置与改革的原则构建。 一、价值正义原则 自我利益的作用能否在政府部门受到制度性因素的限制是判断政府部门是否有效和是否应该存在的必要条件。 政府部门是体现公共利益的组织，行为的理性化是其存在的前提。从本质上说，国家与决策制定的规范模型首先要解决政府部门的价值或道德正义问题。虽然价值或道德正义在不同历史时期是可变的，但它确实存在，并构成政府部门行为理性化基础。 在政府部门中，存在公民与执政集团之间、执政集团与官僚之间等多重委托人—代理人关系。委托人—代理人关系中存在的典型问题，在传统文献中被简化为公民（选民）与官僚之间的关系，重点描述对政府部门的监督成本与机会主义、道德风险、小数目问题和信息不对称等形成的两难冲突。实际上，执政集团与公民（选民）之间由政治结构和意识形态所规定的一系列约束，是我们更要重视的：执政集团与公民（选民）之间的总交易费用，将由当事人的机会成本决定；执政集团的净费用为总费用减官僚制度的代理费用。官僚制度的代理费用构成政府部门的生产成本，执政集团的净费用构成公共商品和服务的配置总量。在现实中，这部分净费用或公共供给量的大小，首先是由体制内社会经济单位和面临外来威胁竞争的执政集团与公民（选民）之间形成的议价地位决定的，然后才是由官僚制度的代理成本所决定。“公共利益”是执政集团、官僚和公民（选民）之间基于自身利益和价值判断所达成的妥协，即利益最大公约数；反之，无法达成妥协往往就是体制崩溃的前兆。 这种分析是假设当事人的行动是理性的，个人和集团的利益最大化的新古典行为模式，要受到信仰、文化禁忌、道德规范、法律意识和对不确定性厌恶这类人类行为的约束。 家庭、企业和非营利部门是世俗社会的组织形式，作为代理机构的政府部门同样也是。在提供市场经济的基础条件——产权的界定、保护经济自由和提供和平的政治环境方面，政府具有规模优势。政治经济史表明，只有经过长期的重复博弈才能演进出政府承诺的可信性来保证这种优势。事实上，由政府部门所制定的规则往往有利于部门垄断，而且由于“无知之幕”（veil of ignorance）的存在[1]，政府失灵也是与生俱来的。在政府部门中，尤其是在发展中国家的政府中，最致命的问题还是各自为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取私利，或者想方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。如何从体制上消解公共利益部门化、公共权力个人化的诸多负面效应，是不同国家所面临的共同挑战。将政府部门作为世俗社会一部分来对待，通过制度化的安排来保证委托人对其监督的可靠性，明确不受约束的政府部门是不被允许的，是政府部门价值正义的最低要求，也是其存在的必要条件。 公共服务分配和资助方式长期以来一直是公共经济学的核心问题[2]168。在国家层面上，分配责任的宪政化安排有效地将集体决策的两个方面分开来，这样就明显地缩小了以分配为动机的特定期限内的政治幅度。也许哈耶克（Hayek）正是认识到了这个结果，才提出两院制立法机构，把分摊责任的配置权（allocation authority）交给“上”院，把常规预算权交给“下”院[3]。市场经济国家无论其政治体制有多大差异，从政府财政预算制度的安排上来克服政府部门和官僚的形形色色的机会主义行为，是被证明行之有效的途径。这是因为预算制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。预算改革过程实质上也是政治改革的过程，是政治体制改革的最佳切入口。它是低调而务实的，可以在不太长的时间内产生看得见的变化[4]34。显然，中国对现行《预算法》进行全面修订应体现价值正义、程序正义与节约交易费用的统一。 二、程序正义原则 政府部门信息的公开程度是判定它是否有效和是否应该存在的充分条件。 政府部门行为的理性化程度是部门信息透明度的增函数，是部门信息不对称度的减函数。只要保证政府部门具有信息公开极大化的机制，包括违宪审查、司法和舆论的监督、立法机构的制衡、公民及其代表的问责机制，政府部门的运作就可以被看作是有效和公平的。 从程序上来理解，公共利益是从某些道德所接受的决策过程的运作中产生的。因此，在承认政府部门具有价值正义功能的基础上，还应该解决形式或程序正义的问题。 效用最大化问题对于政府决策者来说是无形的，而一个人效用最大化同其他人效用最大化的两难冲突就更复杂，不仅政府决策者不能计算它们，就算能，也不能通过仁慈的方式实现[15]15。在政府部门，决策程序的公正性是行为理性化的衡量尺度。作为公共利益执行机构的政府部门的决策程序是否公正，就决定了政府部门提供的服务和从事的项目是否体现了公共利益以及体现的程度。而信息的透明度则是公正性的充分条件，这个条件构成了政府部门行为理性的不变性命题。 政府部门的理性化程度是由政府部门信息的获取费用（包括搜寻、测量、核实和监督费用）和不对称信息造成的扭曲之间两难冲突折衷的结果。理性依赖于信息成本，而减少不对称信息造成的扭曲的最好方式是基于透明信息和程序公开之上的竞争。公共机构中存在着各种各样的利益，而且，这些利益都会参与政策制定、执行与管理的过程。这样，政府部门作为一种组织制度发挥作用时就有可能被具体集团和个人所“俘获”甚至“劫持”。这种情况会导致制度的不稳定甚至崩溃。道格拉斯·C．诺斯对美国利益集团的压力在政府结构变革中的作用（包括农业部、商务部、劳工部、“政府委员会”和联邦储蓄系统的设立）进行了生动的描述，他也论及了体现意识形态的宪法和司法制度对结构变革所起的重要约束作用[5]184－194。
