十七大报告提出“大部制”改革的思路，为推进新一轮的政府改革指明了方向。结合后新公共管理时代西方国家政府改革实践的新特点，推进“大部制”改革需要在加大机构整合力度和实现职能有机统一的基础上向更深层次推演，并以此为契机构建协同型政府。我国历次政府改革的经验以及转型社会治道变革取得的成果，为实现这一目标奠定了基础。 一、协同型政府的理念、实践及其对我国的启发意义 协同型政府（又称整体型政府、合作化政府）是后新公共管理时代政府改革实践的最新成果，也是对新公共管理运动理念和实践模式的超越。从上世纪90年代中后期开始，西方国家的政府改革运动出现新的趋势，形成了一股不同于前期的改革潮流。“长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府”。[1] 1.协同型政府的历史场景与理念谱系 作为与之前有着显著不同的实践运动，新的政府改革不再高举反国家主义的旗帜，强调用市场来改造官僚科层制，而是用一种更理性的眼光来审视政府的作用，倡导积极的政府和公共领域的双重性，在理念上开始由分权、制衡逐渐向协同、合作嬗变，构建协同型政府成为改革的新取向。改革者们普遍认识到，“最小国家的意识形态忽视了市场的局限性，其程度就像传统‘左派’忽视国家的缺陷一样彻底。而要维持市场事实上赖以存在的社会和公民框架，政府必须起基础性的作用”。[2](P59) 因此，与新公共管理着力打造的“企业型政府”不同，协同型政府的设计理念不再仅立足于制衡，而是主张要重新复兴公共机构，增强国家在社会与市场力量之间的调节作用，强调政府加大内部整合力度，提高整体治理效能，同时，为提高人们的“自助”和“自理”能力而行动，以此在国家和个人之间形成新的分工。这一改革理念一方面重新肯定了政府在治理中的主体地位，强调通过政府内部组织结构和职能关系的重塑以提升其整体效能，在治理过程中扮演好倡导者、引导者和创导者的角色，另一方面，要重新审视政府与市场和社会的关系，合理、科学地确定各自的“活动场域”，并探索实现合作共治的有效路径。 2.协同型政府在西方国家的实践展开 在新公共管理改革运动中，由于减少了管理层次，扩大了控制幅度，政府再造后横向部门大量出现，而这些机构之间却没有任何制约关系，谁也无权命令或指挥、协调别的机构，因此出现沟通不畅、协作不力的情况。特别是决策部门与执行部门的分离使得传统政府内部的制度性的合作协商平台被打破，政府的整体战略和决策因失去了统一的实施主体与责任主体而难以得到有效的保障。用罗宾·巴特勒爵士（Sir Robin Butler）的话说：“在整个公共部门，各部和它们的执行局之间变得互不相干，根本没有真正意义上的合作决策机制”。[3](P351) 同时，由于过分苛求“小而能”，原本由政府来承担的职能被大量外放，造成了“职能悬浮”与“政府空心化”。为了应对新公共管理改革带来的一系列危机，西方国家开始强调协作和整合的战略，重塑治理网络，通过追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性（inclusive）和整合性（integrated）为特征的新型政府。目前这场新的改革潮流以当时新公共管理运动最风行的欧美国家为中心涟漪状向外围波及。在英国，布莱尔上台后提出了合作政府（Joint-up government），它被看作是对“新公共管理改革中公共部门结构性分权改革的回应”，[4] 其主要目标就是对之前政府改革造成的“权力碎片化”和“政府空心化”等棘手问题进行救治，既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。在澳大利亚、新西兰和加拿大等国这种新的实践模式也被称为整体政府（WOG,Whole-of Government），其改革主旨也是解决由部门分割、职能划分带来的政策、服务碎片化的问题。当然，不同国家的改革举措呈现出多元化的特点，如加拿大非常强调“横向合作主义”，而澳大利亚在其第二轮改革中则注重把横向协作和中央重新集权结合起来。 3.西方国家建设协同型政府的经验启示 西方国家建设协同型政府的实践探索对转型时期我国的政府改革提供了宝贵的经验，以此为参照，我们可以收获如下的启示来指导新一轮的改革：第一，要重新审视政府的角色定位，转变政府规模要小、职能要少的理念。由于反国家主义的历史传统和“三大危机”的困扰，20世纪60年代末70年代初，西方国家掀起了以引入私人市场力量，建设“小而美”的企业型政府为主要目标的新公共管理运动，其主旨目标就是要减小政府规模，压缩政府职能空间，充分发挥市场的作用。但是事实证明这一模式同样存在着严重的负面效应，随着政府空心化和权力碎片化问题的日益凸显，人们渐渐认识到“以市场机制解决公共问题违背了政府存在的目的”，[5] 协同型政府的提出和实践正是建立在这一理念转变的基础之上。就我国而言，由于受西方政府改革运动和建设社会主义市场经济的双重影响，在前段的改革中也存在着相同的认知偏向，因此，我们在下一步的改革必须要改变这一判断标准，特别是我国正处在转型社会，盲目追求规模小、职能少的政府可能影响社会治理的整体效能。第二，要将机构调整、职能转变与增强治理效能结合起来。新公共管理时期的改革强调政府通过合同外包或权力外放的方式把大量原来由政府承担的职能交由市场来运作。与此不同，协同型政府在理念上倡导调适政府与市场的关系，既要看到两者都存在着失灵的潜在风险，也要看到两者有着各自不同的“活动场域”，不能互相替代。因而，在实践中协同型政府更加强调超越简单的政府与市场边界之争，在正确认识政府角色的基础上通过机构调整以控制政府规模，通过职能转变以规范与市场的关系，通过增强效能以实现公民社会的合作共治。这一理念和实践模式对我国新时期的政府改革也有重要的指导意义，它要求我们要走出简单的机构调整、人员增减的老套路，从推进中国治道变革的新高度推进新一轮的政府改革。 二、“大部制”改革的意向、动因及其实践层面的超越 在前五次机构改革成果的基础上，中央适时提出“大部制”改革的意向表明了进一步推进改革的决心，也标志着我国的治道变革正在向着更深的层次扩展。 1.“大部制”改革意向的提出 在党的十七大报告中，胡锦涛强调要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。之后，“大部制”构想被普遍认为是下一轮政府改革的新起点、新突破口。当前学界普遍认为，“大部制”改革是指在政府机构设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。实行大部门制，加强部门间的协同互动，这是西方国家在后新公共管理时代政府改革的一个重要的举措，也是建设服务型政府的基础和前提。当前，我国的政府组织结构仍然以传统官僚科层制的职能分工原则为基础，部门之间的协同合作能力不强，致使政府的宏观决策和综合管理水平难以适应社会发展的要求，制约了政府的整体治理能力的提升。从部门构成数量来看，虽然经过了几次大的机构改革，但目前国务院的组成部门仍然有28个，加上国务院直属局和直属机构等共有66个部门。相比英国的18个，德国的15个，美国的13个以及日本的12个组成部门而言，我国的政府构成仍存在着较大的整合空间。随着我国市场经济的进一步发展完善，政府与市场和公民社会横向联系的加强，我国应该积极学习发达市场国家的经验，在政府管理中突出扁平化的组织结构和宽部门、短流程的运行特点。因此，“大部制”的提出有着深层的社会大背景，而不仅仅是一个单纯从行政层面上解决机构设置框架的合理性问题，它标志着我们国家管理层、立法层已经意识到传统的政府机构设置已经不能适应经济社会的发展需要，这对于进一步促进我国治道的深度变革有重大的现实意义。
