本文综述研讨会关于农村财政和金融体制改革与农村基本公共服务两个问题中的主要观点。 一、农村财政和金融体制改革 （一）农村财政体制改革 在农村财政体制改革方面，与会专家重点讨论了我国近些年财政“三农”支持政策变化、存在的问题以及未来的政策取向。财政部财政科学研究所副所长苏明研究员指出，近年来我国财政支持“三农”的力度逐年加大，内容逐渐丰富。财政新出台的支持“三农”的政策包括：从规范农村税费到全面取消农业税；对农民实行“四项补贴”，即对种粮农民实施的直接补贴、针对粮食生产省安排的良种补贴、农机具购置补贴以及农业生产资料综合补贴；加强对农村基础设施和社会事业发展的投入，包括利用长期建设国债安排的农村“六小工程”、针对农村义务教育的“两免一补”；对县乡财政实行“三奖一补”政策；农村劳动力转移培训阳光工程等。他认为，加大财政支农力度取得了明显效果，但依然存在一些问题。这些问题包括：财政支农资金投入总量不足，比例不高；财政支农资金结构不合理；财政支农资金宏观效率不高；县乡财政赤字和债务状况较为严重。据此，苏明提出了四点建议：一是切实加大国家财政对“三农”投入的力度；二是建立规范的支农资金管理机制，包括推进支农资金的整合，积极创新财政支持、民办公助的机制；三是着力深化县乡财政管理体制改革，包括扩大省直管县、乡财县管财政体制改革试点范围，完善县乡财政收入体系，以及分类化解乡村债务；四是逐步建立城乡统一的现代税收制度。 中央农村工作领导小组办公室赵阳副局长详细分析了我国农民负担问题的由来，阐述了从税费改革到公共财政逐渐覆盖农民的制度变革过程，并对实现城乡基本公共服务均等化作了展望。他指出，农民负担问题的产生与乡镇财政的建立相关。在财政“包干”体制下，乡镇政府在得不到上级政府财政支持的情况下，只能通过“三提五统”、“两工”等形式把收支缺口转嫁给农民，由此导致了农民负担问题的产生。农民负担问题不断恶化，并演变为经济问题和社会问题交错的复杂局面，与分税制的关系更为密切。分税制实行“分灶吃饭”，即中央和地方对国税和地税采取不同的包干办法，改变了县级财政的收入结构，导致了县级收入大幅减少。面对这种情况，县级财政的出路只能是把县级财政的两难局面转向乡镇财政。乡镇政府是最低一级政府，无法再往下一级转嫁，于是从20世纪90年代中后期开始出现了乡镇财政运转极度困难的局面。在这种情况下，乡镇政府只有通过进一步加重农民负担、把支出缺口转嫁到农民头上，农民负担问题日益突出。尽管在农村税费改革之前，中央出台了一系列减轻农民负担的政策措施，但未能有效遏制负担加重的趋势。他认为，这些政策效果不明显的原因是没有动摇农民负担加重的制度基础。2000年开始的农村税费改革，首先清源正税，然后降低农业税税率，直至废除农业税条例，釜底抽薪地消除了农民负担产生的制度基础，取得了明显的效果。赵阳指出，农村税费改革解决了农民负担问题，但并没有解决农村公共产品与服务缺失问题。这些问题包括：国家用于农业的财政支出没有达到应有的投入水平；农村基础设施投入不足；财政对农村社会事业的投入极为有限；农村社会保障体系仍不健全，城乡文化事业差距越来越大。农村公共产品供求严重失衡，从客观上提出了公共财政覆盖农村的要求。正是在此背景下，农村税费改革的进程明显加快。国家和农民的关系从“少取”到“不取”，并在这个过程中进一步向“多予”的方向转化。2003年“公共财政覆盖农村”正式提到政策层面，公共财政对农村发展的支持也出现了积极变化：一是农村财政公共性逐步显现；二是统筹城乡的倾向开始凸现。这些变化，让九亿农民，真正看到了实现基本公共服务均等化的曙光。 （二）农村金融体制改革 在农村金融体制改革方面，与会专家回顾了我国农村金融改革的进展情况，展望了我国农村金融改革的前景，并重点分析了信用社制度变迁问题。中国人民银行研究局副局长焦瑾璞研究员重点强调了三个观点：其一，在中国尤其是在农村不需要大银行，更多的是需要中小银行。现在政府管理部门一直有一个指导思想，就是想把银行做大，都要变成现代化的银行，但实际上是做不到的。广大农村中小金融机构发展不足，导致对贫困地区和弱势群体的金融服务不足或缺失。其二，农业贷款与农业产出趋势一致，总量高但效率低。焦瑾璞利用有关指标与印度等五个发展中国家作了对比分析，发现我国农业增加值占GDP的比重位居第四位，但农业贷款占总贷款的比重、农业贷款占农业增加值的比重、农业贷款占GDP的比重三项指标均位居第一位。他据此判断，我国的金融投入并不少，但效率却不高，农业领域对金融资源的消耗较大。其三，农村金融改革的突破口是发展以小额信贷为核心的农村金融服务。这包括两层含义：一是调整服务结构，强化小额信贷；二是发育各种成分的金融组织，给民间金融一个合法的地位。 中国农业大学经济管理学院何广文教授分析了中国农村信用社制度变迁的过程。他认为，2003年开始的新一轮农村信用社改革，实际上是围绕农村信用社控制权进行重新组合和调整农村信用社与农户在农村金融资源配置中的利益关系而进行的。信用社的改革与制度变迁过程存在以下缺陷：一是改革缺乏战略导向和目标模式的设定；二是改革更多地拘泥于形式和数量上的调整、管理权利的重新分配；三是政府与市场的关系没有理顺；四是以市场为基础的外部治理机制发育不全；五是失去了对金融机构管理的规范；六是把农村信用社改革过程变成了一个合并小法人、做大法人的过程，出现机构和体制上的贪大求洋现象；七是法人治理结构缺乏“内涵”，内部人控制问题有待进一步完善；八是农村信用社市场定位与商业化运作相互冲突。据此，他提出以下改革建议：第一，确立农村信用社制度创新的目标模式。目标包括：一是要有利于普惠金融体系的创建；要适应服务农村中小客户、微型客户的需要，走小型化、地方性、区域性发展模式，构建小型化、草根性、地方性的农村信用社组织机构体系；二是必须有利于农村信用社成为具有独立法人资格的市场主体；三是有利于其组织机构的自我可持续发展；四是要有完善的企业法人治理结构。第二，按照系统论和系统工程的观点创新农村信用社机构体系，整合农村信用社金融资源，避免组织制度变迁过程中的“一刀切”现象，充分考虑地区发展的差异性，不一定要在所有地区都推行一个县一个法人。可以推行多县基础上或是多地市基础上的跨区域联社，或是跨县市、跨地市的区域性农村商业银行、农村合作银行，甚至可以实行一县多行（社），以利于农村金融市场竞争的强化，提高金融服务效率。第三，在完善农村信用社法人治理结构的同时，建立农村信用社的市场约束机制。第四，逐步建立和完善农村信用社利益相关者治理模式。第五，走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的渐进式、差异化发展道路，并逐渐更多地依靠自发创新。第六，把农村信用社的体制创新与机制创新结合起来。
