一、导言 二战后初期，欧洲就开始广泛倡导基本公共服务均等化。尽管基本公共服务均等化开始于东欧的社会主义国家，但是二战中的团结合作与战前经济社会苦难的记忆，促使西欧国家向着建立“福利国家”的方向发展。苏联霸权的解体和西方撒切尔夫人的改革改变了过去二十多年公共服务的管理和投入方式，但是公共服务供给的基本目标并没有改变（公民享有同等公共服务的权利已经被写入东欧国家的新宪法）。这篇文章阐述了欧洲国家实现基本公共服务均等化的不同程度，以及实现基本公共服务均等化所采用的不同途径和方式。同时东欧国家如何调整其政策和实践以适应地方分权和市场经济需要的特殊经验进行了阐述。 二、公共财政的作用 国家政策有可能通过法律规定在公共服务供给方面实现均等化，同时辅之以资源供给、指导和培训等手段。但是在地方政府控制公共服务或消费者直接消费公共服务的领域，地方选择因素仍然存在。尽管如此，如果没有则均等化配合公共服务最低供给水平，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。因此地方选择必须考虑资金的匹配。 通过财政实现同等的服务水平在以下三种情况下可以达到： ●国家预算直接承担。 ●地方或区域预算承担，有或无国家预算补贴。 ●服务消费者直接付费。 这三种实现途径都可能受以下因素限制： ●公共服务的地区需求差异，主要由以下因素所致：年龄结构差异（学龄儿童、年龄稍大的学生等的比例）；社会结构差异（单亲家庭、失业、贫穷落后的少数民族）；需要改善的环境和经济条件的不同；气候的差别，尤其是供热的影响。 ●区域或地方财政预算税基之间的差异（假设税率、征税效率等相同）。 ●提供同等水平服务的成本之间的差异。这种差异主要由以下因素造成：工资水平或土地价格的不同；人口密度低增加了服务机构的间接成本，如学校；大规模、高密度的人口提高了服务机构的单位成本，如垃圾处理或街道清扫等。 ●单个家庭在消费私人产品、服务（如住房、公共事业设备或公共交通等）能力方面的差异。 三、国家预算直接承担 在个别欧洲国家，一些基本的服务是由国家统一提供的。例如：医疗服务。在英国，医疗服务由英国国家健康中心管理；在德国和法国，医疗服务由全国统一管理的医疗保险基金资助。大多数欧洲国家的医疗保险基金运作采用的是“俾斯麦模式”，也就是个人必须缴费，并且费率与个人收入水平挂钩。享受的服务按照标准提供，不考虑个人贡献。 ●社会福利。如养老金、残障津贴或失业金，由一个国家机关或地方政府在获得成本补偿的基础上管理。国家计划通常会覆盖所有法定的福利。在一些国家，在公民享受公共服务的权利仍在审核，或在某些情况下公共服务被认为明显不足时，地方政府可以酌情增加支出。这些将根据地方能力和机会的不同而发生变化。 ●教育。在捷克、法国和德国等一些国家，小学和初中教师的工资全部由国家预算支付，学校由地方政府或非政府机构（如教会）进行管理。 这些实践经验并不是普遍适用的。 国家财政应该直接承担同等公共服务水平供给的支出责任，因为它基于单一的税收基础。但是这并非是必然结果。如果国家财政资金不经过地方政府的预算，那么国家财政资金的区域分布就不明显，地区之间的差距也容易被忽略。一些地区历史成本的增加会对国家财政资金的分配产生极大的影响，尤其是在大城市，因为它们拥有更健全的学校、医院等网络。为降低伦敦大型教学医院集中化所做的努力，已成为过去连续40年以上的政治斗争。当斯洛伐克的教育经费仍然由中央政府承担时，一些地区小学生人均教育经费比其他国家要高出三分之二。 四、消费者付费 早在20世纪80年代以前，对社会化住房收取租金以及对房屋所有者抵押贷款所产生的利息实行减税，是东、西欧所共同采取的举措。公共津贴通常提供给社会住宅的建筑商和基本公共服务设施的建设者。 始于20世纪80年代的西欧、并于90年代传到东欧的公共财政改革，取消了大部分运营津贴，尽管欧盟仍然针对环境敏感基础设施（如东欧的水供应和废物处理等）提供资本投资补贴。政策已经规定对社会房屋收取经济租金，对公共设施服务全额成本回收。尽管如此，许多低收入家庭都达到了享受社会公益补助的标准，他们可以享受超过家庭收入固定比例（通常是20%）的租金和公共设施费用（尤其是供热）的社会公益补贴，但是不得超过人均房屋面积的上限。由此，公共津贴对象已经由住房和公共设施提供者转变为低收入消费者。 这一改革旨在扩大选择机会和提高效率。但在实施过程中不可避免地遇到了评估家庭收入的困难。一些国家能源价格的上涨已经引起公共设施服务成本的上升，国家预算在补助方面也遇到了严重的难题。 五、区域和地方政府承担 1.责任 地方政府提供基本服务的责任在欧洲国家的差异很大。所有欧盟国家的地方政府在有形基础设施方面承担广泛的责任，如垃圾收集和处理、地方道路维护、街道清洁、公园、公墓和运动中心等。政府通常还负责水供应和卫生设施（经常和地方联营企业合作分担），地区供热和剩余的非私有化社会住房的管理等。地方政府趋向于资源的生产和分配，在公共部门完全如此。通常政府在这些服务方面的权利被压缩或被授权予企业，这些企业是政府所有或私人所有。 在涉及人自身发展的社会服务方面，地方政府承担的责任更大。几乎在所有的国家，地方政府要负责小学和初中学校的建设、设备和教学设施的维护与更新，英国、丹麦、匈牙利、挪威、波兰、瑞典和瑞士的地方政府还要负责教师工资的发放。刚才已经提及医疗保险在卫生服务中的作用，只有斯堪的纳维亚国家的医疗保健费用全部由地方政府预算负担。在大多数国家，社会公益事业由国家预算直接承担，或在有补偿的情况下由地方政府负责。除此之外，地方政府一般还负责其他的社会福利服务。
