一、土地征用应予解决的问题 在一个零交易成本的世界里，不论如何选择法规、配置资源，只要交易自由，总会产生高效率的结果；然而在现实交易成本不可能不存在也不可避免的情况下，要使土地资源配置本身能效率最大化或最优，必须首先解决土地征用过程之中及之后所表现出来的一系列问题。 1.土地征用中的利益冲突问题 土地资源有多种利用形式，也存在多种利用主体，所有这些造成了多种利益主体之间的多样化利益冲突。而其中最主要的表现形式就是整体利益与个体利益之间的不均衡问题。在现行征地制度中，政府作为公共利益的代表，理应为解决这一问题而承担更多的责任。它应“以全部共同的力量护卫和保障每个结合者的人身和财富……使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍像以往一样的自由”[1]。然而政府的作用却并不一定像社会成员所期望的那样。政府作为理性的经济人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，也具有追求自身利益最大化的倾向[2]。政府的角色并不是单纯的“管理者”，更多的现象表明政府实际上是以“参与者”和“管理者”双重身份进入征地博弈之中的，这样当涉及政府与其他经济主体的经济关系时，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的，而将公共利益的需求置后，进而影响市场中经济主体之间的利益分配关系。在这种市场关系中，政府因拥有制定政策和管理市场的权力，因而其在博弈中总是处于优势地位。这样，土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定，往往不是在征地单位同村集体组织之间进行，而是在政府与用地单位之间进行，对农户和村集体的补偿，也相应地由原来应该发生在村集体和用地单位之间的讨价还价变成了一种地方政府内部的行政决策[3]。本应由农民享有的土地发展权经过“政府之手”转移到土地使用者手中，而农民得到的仅是微弱的不足值的补偿费，而其与他们在失去土地之后所要面临的生活和重新创业时的风险与支付相比，显然不成比例。 2.土地征用中的公平与效率问题 同为非农建设用地，由于其在转换为城市建设用地过程中的程序及其复杂程度不同，其所产生的增值经济价值也可能不同，具体体现为在现行征地制度中，部分农村集体所有土地在转换为城镇建设用地过程中，土地用途发生变化，土地生成增值价值，然而这种增值如若不能体现在合理的补偿上，将于无形中大大地损害了同样作为农民的这部分农民的应得利益。 由于我国土地所有权权属的限制和土地流转制度的制约（禁止集体所有的土地使用权进入房地产一级市场，只有国有土地使用权可以进入一级市场），农民无法将自己的土地通过市场价格杠杆的调节来获取更大的收益。为了防止房地产市场的混乱和土地资源的严重流失本无可厚非，但这一政策客观上在征地与供地，在农民—政府或者在农民—政府—商业主体之间制造的“剩余利益”成为了政府特别是地方政府或其他主体利用政策漏洞谋取自身利益的欲望之本、罪恶之源，而这一实惠结果的本来的主体——农民却什么也没有得到和享受到，于情于理都不符合法律的基本价值要求。 土地征用中土地发展权的不同及不平衡，土地发展权的限制和被剥夺必然导致权利（力）主体之间的不公平。效率是蛋糕的大小，公平则意味着如何分配这块蛋糕，我们说效率可以使公平建立在更加雄厚的物质基础之上，公平的最终实现也要以效率的相对提高为前提条件，但是公平问题得不到解决，效率问题也会受到限制，如若不能正确认识和妥善处理，最终将影响帕累托最优。 制度的效率所追求的是以最经济的方式来实现公平的目标。在土地征用中，政府对不同的土地及土地发展权进行标签和从土地发展权中攫取利益的行为，必然会导致因为这些行为而带来的补偿安置问题、失业就业问题、农民上访信访问题、生态资源环境破坏问题等并为此支付高额的社会成本，虽然这些成本可以通过强制性的计划、命令、指导来予以暂时降低或消除，但是强制性的行为本身也会带来管理等成本的上升及一系列新问题。 3.土地征用与可持续发展问题 我们说土地需求的增加不会必然导致土地供给绝对总量的增加，但会导致土地供给的由一主体向另一主体转移的相对的增加，现有的政府的强制性土地征用和土地使用者的征地利益诱使的以期实现土地资源由农村向城镇转移的行为，并没有基于土地资源可持续发展视角考虑。而且在现实中，土地使用者掠夺式的土地资源开发行为造成许多负外部性，使用者以自身效益最大化为目标，通过土地使用的外部性，设法将部分成本转移给社会，导致自身私人成本低于社会成本，从而从中获利，而现有的法律制度并没有为受益者付费作出相应的具体的安排。 二、征地制度和谐架构应当 实现的制度效果 英国功利主义法学家边沁主张，“立法者的职责就是在公共利益和私人利益之间造成调和”[4]；利益法学家赫克认为，利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的最高任务是平衡利益[5]；美国社会法学创始人庞德认为，法律应以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求，法律要尽其可能保护所有社会利益、并维持这些利益之间的某种平衡或协调[6]。在这种利益关系中，如果国家公共利益的比重过小，公民个体利益比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果，如社会经济秩序混乱，各种形式的无政府主义行为等等；而如果公民个体利益比重太小，国家公共利益比重太大，则又会造成对公民个性自由发展的束缚和人格尊严的忽视，最终也不利于国家的长治久安和法治国家的形成。“正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手持有为主张权利而准备的宝剑，无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞着宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰就是健全的法律状态之所在”[7]。从社会主义法学观点来看，正义实际上就是通过宪法表现的社会整体利益，符合这种利益的要求就是正义，违背或损害这种利益就是不正义。天平代表着法律，宝剑体现着强制的法律保障，天平的两端即为公民个体的私人利益和国家的公共利益，天平两端的平衡是实现正义和社会整体利益的要求。
