近年来，农村特别是经济发达地区城市周边的农村地区，土地征用广泛而频繁。城市化、工业化的进程，必然伴随着农地向非农用途的大量转变。按照法律的规定，征地权的行使必须符合公共利益。但现实中地方政府很多征地行为都属于非公益性的，引发了诸多社会矛盾。因此征地制度的改革提上国家重要议事日程，2005年和2006年两个中央一号文件中都提出要加快征地制度改革步伐。在征地制度改革中，是否要对征地的前提——公共利益进行确认？如何确认？如何从公共利益的角度完善我国的征地制度，成为解决问题的核心要件。 一、关于征地制度中公共利益的确认 1.对土地征收征用中“公共利益”目的的争议 目前国内学者对于土地征收征用中是否应遵循公共利益目的存在两派不同的意见。一派的意见占主流，坚决主张在土地征用中严格而清晰地界定“公共利益”，从而防止征地权的过度使用，这是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本。[1]另一派认为公共目的的规定不符合我国的国情。原因有三：其一，经过规模浩大的土地资源国有化以后，目前我国土地所有权只有国家所有和集体所有两种，并无土地私有者，故宪法修正案关于征地必须基于“公共利益需要”的规定已无存在基础。其二，若法律规定国家征地须以“公共利益”为唯一目的，则卡死了土地使用权的来源，阻滞了这种单向流动的土地使用权的市场，必然对城市化、工业化发展形成障碍。其三，在实践上允许为经济建设征收征用土地，现实的做法已对“公共利益”有所突破。这有损宪法的权威，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收征用，也不利于被征地者配合政府的征收征用行为。[2] 到底应不应该在土地征收制度中界定“公共利益”呢，必须要对“公共利益”的概念进行深入地解读。 2.公共利益的基本内涵与特征——土地征收中要澄清的问题 公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一，内容十分丰富。在西方，公共利益的观念最早起源于古希腊。亚里士多德从“整体国家观”出发，认为国家设立的目的是为了实现最高的“善”，而这种“善”在现实社会中的表现形式就是国家的整体利益即公共利益。在传统中国，从“君权神授”的政权法律观和“行王道，施仁政”，“施政以德，如北辰居其所而众星拱之”的治国目的和方略中可以看出，统治者的统治依据、手段和目的之一就在于实现国家作为一个整体的利益。随着时代的变迁和社会的发展，不同时代或同一时代的不同国家对公共利益的理解会有不同，但现代民主国家，政府的重要职能之一就是要为社会提供市场所不能提供的公共用品和公共服务，从而以一个比较低的成本支出，获取更大的、更多人的社会利益，以实现社会整体的长远发展，满足社会公共利益的需求。[3] 公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，它是指一个社会中的全体成员为了整体社会的稳定和发展，通过建立社会组织，进行有组织的社会行为而获得的利益。这一概念没有明确公共利益应当包括哪些内容，只是阐明了利益的指向性。从这一意义上，公共利益往往被理解为一种价值取向，是一个抽象的、虚幻的概念。受语言的局限性和公共利益广泛性的影响，相关法律没有对公共利益做出明确的界定。学者一致认为公共利益概念是一个不确定法律概念，但对于公共利益概念的内涵则众说纷纭、莫衷一是。“公共利益”的确是一个没有严格、确切标准和范围的不确定法律概念，但不等于没有标准和范围。既然界定这一概念的核心（内涵）难度较大，我们可以根据公共利益的特征和基本标准，判断出某项利益是不是公共利益。 从公共利益的产生原因和社会作用中可以看出，公共利益具有以下特征：[4] 第一，利益的公共性。“公共利益”的基本标准是其“公共性”，即该利益是相应社会共同体（社会共同体可以是国家、地区、社会组织，乃至地球村）全体成员或大多数成员的利益，而不是个别成员或少数成员的利益，例如，同样是征地和拆迁，一些政府官员是为改造城镇危房、改善乡村交通道路条件，或者是为了建学校、修福利院等；而另一些政府官员是为制造“政绩”或满足开发商的赚钱愿望大兴土木，这怎么判别呢？某种利益是不是“公共利益”，我们当然不能只看行为者自己所作的主观目的宣示，而要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果（是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利）找出问题的答案。当然，公众是一个很模糊的概念，利益又有一定的价值判断性，任何利益经过多层推理和联系都会与公共利益相关联。所以，判断某项利益应该坚持直接性原则，该项利益与大多数人利益直接相联系，并通过民主程序反映大多数人的意志。 公共物品和公共服务是公共利益最主要的现实的物质表现形式。从公共物品的非竞争性和非排他性来看，它们在形式上保证了公共利益“共有”的性质。 第二，公共利益的非营利性。在社会主义市场经济条件下，社会可以有效供给的私人产品完全可以通过市场解决，政府只应在市场失灵的领域为社会公众提供公共物品，这既是政府的职能也是政府的权力边界。这就决定了公共利益不是政府为了盈利而采取的措施。 第三，公共利益的公正性。公共利益不是凌驾于私人利益之上的，它只是不特定的个人可以同时享有的一种利益。公共利益最终必然还原于个人利益，被个人所感觉到。“公共利益的优先应当是在充分尊重和保护个人利益的前提基础上的优先，……完全否认个人利益的基础性的所谓公共利益，往往是少数权力阶层谋求个人私利的借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌”。因此，因公共利益的需要发生征收征用时，必须对人们遭受的损失予以充分、完全的补偿。各国宪法均规定了事先补偿的原则。同时，国家为公共利益实施征收征用行为，必须遵循比例原则——在非必要时不可侵犯公民的基本权利；必须使相对人利益的不利影响限制在尽可能小的范围内，从而使行政目标的实现和相对人的利益处于适度的比例。
